การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐธรรมนูญ : เสียงข้างมากของ ‘ผู้แทน’ V. ‘การตรวจสอบถ่วงดุล’ (จบ)

จากการศึกษา ผู้เขียนพบว่าในบางประเทศที่รัฐธรรมนูญ ไม่ได้ บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งถึงอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ (เช่นเดียวกับประเทศไทย)

แล้วศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่ ?

จากการศึกษา ผู้เขียนพบว่าในบางประเทศที่รัฐธรรมนูญ ไม่ได้ บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งถึงอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ (เช่นเดียวกับประเทศไทย) ศาลรัฐธรรมนูญในประเทศต่าง ๆ ก็มีการตีความเรื่องเขตอำนาจของตนต่างกันไป เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ศาลรัฐธรรมนูญประเทศสโลวีเนีย จะตีความว่าไม่มีอำนาจ ในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญประเทศเยอรมนี และศาลรัฐธรรมนูญประเทศออสเตรีย จะตีความว่าศาลมีอำนาจ (รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญอิตาลีเองก็วางหลักไว้เช่นกันว่ามีอำนาจ แต่ยังไม่เคยมีการนำการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของศาล)

แต่การตีความที่แตกต่างกันของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งนี้ พบว่าถ้าหากรัฐธรรมนูญประเทศใดกำหนดให้การให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของรัฐสภาองค์กรเดียว อย่างเช่น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี ซึ่งกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐสภาเพียงองค์กรเดียว เมื่อเกิดปัญหาขึ้น ศาลรัฐธรรมนูญจะตีความว่าศาลมีอำนาจวินิจฉัย แต่ถ้าหากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญประเทศใดมีกระบวนการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม หรือสะท้อนเสียงของประชาชน เช่น ให้นำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปลงประชามติ อย่างรัฐธรรมนูญของประเทศสโลวีเนียหรือสร้างกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ให้อำนาจตกแก่รัฐสภาเพียงองค์กรเดียว อย่างประเทศฝรั่งเศส ซึ่งกำหนดให้กรณีที่ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นเสนอโดยรัฐสภา เมื่อผ่านความเห็นชอบแล้ว ก็ต้องนำไปลงประชามติ (ไม่ใช่เสนอเอง ให้ความเห็นชอบเองเพียงองค์กรเดียว) หรือ กรณีที่ประธานาธิบดี (ประมุขของฝ่ายบริหาร) เป็นผู้เสนอ เมื่อผ่านการพิจารณาจากสภาแล้ว ก็ต้องนำไปผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมร่วมกันของทั้งสองสภาอีกครั้งหนึ่ง หรือนำไปลงประชามติ ในกรณีเช่นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าไม่มีอำนาจในการพิจารณาคดีดังกล่าว ซึ่งจะเห็นได้ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของทั้งสองประเทศก็มีกระบวนการที่ทำได้ยาก ไม่ได้ปล่อยให้เป็นอำนาจของสภาแต่เพียงองค์กรเดียว อีกทั้งยังมีกลไกที่สะท้อนเสียงของประชาชนอย่างชัดเจนอีกด้วย

จึงอาจกล่าวได้ว่า การที่ศาลรัฐธรรมนูญบางประเทศตีความว่าตนมีอำนาจวินิจฉัยนั้น ก็เพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจสภาในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนั่นเอง

ยิ่งกว่านั้น บางประเทศก็กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่กำหนดกรอบในการตรวจสอบ เช่น รัฐธรรมนูญประเทศโรมาเนียกำหนดให้ต้องนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนและหลังการพิจารณาของสภา แต่ห้ามพิจารณาหลังจากที่มีการนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปลงประชามติแล้ว หรือ รัฐธรรมนูญประเทศฮังการี และรัฐธรรมนูญประเทศตุรกีก็กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่ให้ตรวจสอบเฉพาะกระบวนการเท่านั้น

ทั้งนี้ การที่บางประเทศกำหนดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน ก็เป็นการสะท้อนให้เห็นแนวความคิดที่ว่า “การใช้อำนาจของรัฐสภา ซึ่งเป็นเพียง “ตัวแทน” เท่านั้น ต้องมีการตรวจสอบ” การควบคุมการใช้อำนาจของรัฐสภาซึ่งเป็นเพียงตัวแทนประชาชนจึงมีแนวโน้มที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อย ๆ เพราะก่อนที่รัฐธรรมนูญประเทศเหล่านี้จะกำหนดเรื่องการตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยศาลอย่างชัดเจน ก็เคยประสบปัญหาเรื่องอำนาจศาลในกรณีนี้มาก่อนทั้งสิ้น จนต้องมีการบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่าศาลมีอำนาจ และมีขอบเขตเพียงใด โดยยังไม่พบว่าประเทศใดจะแก้ปัญหาดังกล่าวด้วยการตัดอำนาจศาล จึงอาจกล่าวได้ว่าการสร้างระบบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก็มีแนวโน้มที่จะมีความสำคัญมากขึ้นเช่นกัน

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 และการตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 บัญญัติกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และข้อห้ามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้กำหนดให้รัฐสภาเป็นองค์กรเพียงองค์กรเดียวที่ให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมน้อยมาก กล่าวคือ กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ และในกรณีนี้เท่านั้นที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องจัดให้มีการรับฟังความเห็นของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และไม่ได้บัญญัติช่องทางการมีส่วนร่วมอย่างอื่นเลย ซึ่งถ้าหากไม่มีองค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลแล้ว ก็เท่ากับว่าปล่อยให้รัฐสภา ซึ่งเป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ และเป็นเพียง “ผู้แทน” ของประชาชน ใช้อำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปในทางที่อาจลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็น “ตัวการ” ที่เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดอย่างไรก็ได้

ทั้งนี้ แม้มาตรา 291 จะกำหนดทั้งกระบวนการและข้อห้าม แต่ก็ไม่ได้กำหนดว่า องค์กรใดจะเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นขัดหรือแย้งต่อมาตรา 291 หรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่า ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ โดยอย่างน้อยที่สุด ก็ต้องตรวจสอบกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ มิเช่นนั้น อาจเกิดปัญหาว่าหากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยกระบวนการที่ไม่ถูกต้อง และไม่มีการตรวจสอบ ย่อมทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่ชอบมาแต่แรกนั้นมีผลใช้บังคับอยู่ต่อไปและเท่ากับว่าบทบัญญัติมาตรา 291 ไม่มีความหมาย

แม้จะมีข้ออ้างว่า การที่ศาลเข้ามาตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะเท่ากับว่า ยกให้ศาลอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ แต่ผู้เขียนเห็นว่า การให้อำนาจรัฐสภาเป็นองค์กรเดียวที่มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยไม่มีองค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุล หรือไม่มีแม้แต่ “ช่องทาง” การสะท้อนเสียงของประชาชน ก็ไม่ต่างจากการปล่อยให้เสียงข้างมากในสภาสามารถแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดที่วางกติกาการปกครองประเทศได้อย่างตามใจชอบเลย

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนหวังว่า การศึกษาวิจัยของผู้เขียนนี้ จะเป็น “จุดเริ่มต้น” ที่นำไปสู่การ “สร้างกติกา” เพื่อหาจุดสมดุลระหว่าง “การใช้อำนาจของผู้แทน” และ “การตรวจสอบถ่วงดุล” ได้ในท้ายที่สุด.

ชมพูนุท ตั้งถาวร

นักวิชาการขึ้นตรงต่อเลขาธิการ

ปฏิบั ติงานสำนักวิจัย สถาบันพระปกเกล้า

ความคิดเห็น

บทความล่าสุดในคอลัมน์

กินอาหารหน้าร้อนต้องระวัง

เด็กเป็นหวัด อย่านิ่งนอนใจ โรคปอดติดเชื้อ IPD ภัยใกล้ตัว

‘โรงเรียนผู้สูงอายุ’ เพื่อคนไทยชราอย่างสง่า

คืนความสุขทั่วไทย สงกรานต์ปลอดภัย-เหล้า

ง่วงฝืนขับ อันตรายถึงตาย

เปิดแผนศึกษาชายแดนใต้ ปั้นเยาวชนสู่นักกีฬาอาชีพ

รางวัลสมเด็จเจ้าฟ้ามหาจักรี ชูครูผู้สร้างการเปลี่ยนแปลง

เทคนิคเกี่ยวกับบัตรเครดิตที่ควรรู้

พัทยามิวสิกฯ สู่เทศกาลดนตรีแห่งอาเซียน

‘ฟรักโทส’ หวานทันสมัย สารภัยในชาเขียวพร้อมดื่ม

ข่าวundefinedล่าสุด

กินอาหารหน้าร้อนต้องระวัง

เด็กเป็นหวัด อย่านิ่งนอนใจ โรคปอดติดเชื้อ IPD ภัยใกล้ตัว

‘โรงเรียนผู้สูงอายุ’ เพื่อคนไทยชราอย่างสง่า

คืนความสุขทั่วไทย สงกรานต์ปลอดภัย-เหล้า

ง่วงฝืนขับ อันตรายถึงตาย

เปิดแผนศึกษาชายแดนใต้ ปั้นเยาวชนสู่นักกีฬาอาชีพ

รางวัลสมเด็จเจ้าฟ้ามหาจักรี ชูครูผู้สร้างการเปลี่ยนแปลง

เทคนิคเกี่ยวกับบัตรเครดิตที่ควรรู้

พัทยามิวสิกฯ สู่เทศกาลดนตรีแห่งอาเซียน

‘ฟรักโทส’ หวานทันสมัย สารภัยในชาเขียวพร้อมดื่ม