หมายเหตุประชาชน

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐธรรมนูญ : เสียงข้างมากของ ‘ผู้แทน’ V. ‘การตรวจสอบถ่วงดุล’ (จบ)

จากการศึกษา ผู้เขียนพบว่าในบางประเทศที่รัฐธรรมนูญ ไม่ได้ บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งถึงอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ (เช่นเดียวกับประเทศไทย)

แล้วศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่ ?

จากการศึกษา ผู้เขียนพบว่าในบางประเทศที่รัฐธรรมนูญ ไม่ได้ บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งถึงอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ (เช่นเดียวกับประเทศไทย) ศาลรัฐธรรมนูญในประเทศต่าง ๆ ก็มีการตีความเรื่องเขตอำนาจของตนต่างกันไป เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ศาลรัฐธรรมนูญประเทศสโลวีเนีย จะตีความว่าไม่มีอำนาจ ในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญประเทศเยอรมนี และศาลรัฐธรรมนูญประเทศออสเตรีย จะตีความว่าศาลมีอำนาจ (รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญอิตาลีเองก็วางหลักไว้เช่นกันว่ามีอำนาจ แต่ยังไม่เคยมีการนำการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของศาล)

แต่การตีความที่แตกต่างกันของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งนี้ พบว่าถ้าหากรัฐธรรมนูญประเทศใดกำหนดให้การให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของรัฐสภาองค์กรเดียว อย่างเช่น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี ซึ่งกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐสภาเพียงองค์กรเดียว เมื่อเกิดปัญหาขึ้น ศาลรัฐธรรมนูญจะตีความว่าศาลมีอำนาจวินิจฉัย แต่ถ้าหากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญประเทศใดมีกระบวนการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม หรือสะท้อนเสียงของประชาชน เช่น ให้นำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปลงประชามติ อย่างรัฐธรรมนูญของประเทศสโลวีเนียหรือสร้างกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ให้อำนาจตกแก่รัฐสภาเพียงองค์กรเดียว อย่างประเทศฝรั่งเศส ซึ่งกำหนดให้กรณีที่ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นเสนอโดยรัฐสภา เมื่อผ่านความเห็นชอบแล้ว ก็ต้องนำไปลงประชามติ (ไม่ใช่เสนอเอง ให้ความเห็นชอบเองเพียงองค์กรเดียว) หรือ กรณีที่ประธานาธิบดี (ประมุขของฝ่ายบริหาร) เป็นผู้เสนอ เมื่อผ่านการพิจารณาจากสภาแล้ว ก็ต้องนำไปผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมร่วมกันของทั้งสองสภาอีกครั้งหนึ่ง หรือนำไปลงประชามติ ในกรณีเช่นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าไม่มีอำนาจในการพิจารณาคดีดังกล่าว ซึ่งจะเห็นได้ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของทั้งสองประเทศก็มีกระบวนการที่ทำได้ยาก ไม่ได้ปล่อยให้เป็นอำนาจของสภาแต่เพียงองค์กรเดียว อีกทั้งยังมีกลไกที่สะท้อนเสียงของประชาชนอย่างชัดเจนอีกด้วย

จึงอาจกล่าวได้ว่า การที่ศาลรัฐธรรมนูญบางประเทศตีความว่าตนมีอำนาจวินิจฉัยนั้น ก็เพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจสภาในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนั่นเอง

ยิ่งกว่านั้น บางประเทศก็กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่กำหนดกรอบในการตรวจสอบ เช่น รัฐธรรมนูญประเทศโรมาเนียกำหนดให้ต้องนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนและหลังการพิจารณาของสภา แต่ห้ามพิจารณาหลังจากที่มีการนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปลงประชามติแล้ว หรือ รัฐธรรมนูญประเทศฮังการี และรัฐธรรมนูญประเทศตุรกีก็กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่ให้ตรวจสอบเฉพาะกระบวนการเท่านั้น

ทั้งนี้ การที่บางประเทศกำหนดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน ก็เป็นการสะท้อนให้เห็นแนวความคิดที่ว่า “การใช้อำนาจของรัฐสภา ซึ่งเป็นเพียง “ตัวแทน” เท่านั้น ต้องมีการตรวจสอบ” การควบคุมการใช้อำนาจของรัฐสภาซึ่งเป็นเพียงตัวแทนประชาชนจึงมีแนวโน้มที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อย ๆ เพราะก่อนที่รัฐธรรมนูญประเทศเหล่านี้จะกำหนดเรื่องการตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยศาลอย่างชัดเจน ก็เคยประสบปัญหาเรื่องอำนาจศาลในกรณีนี้มาก่อนทั้งสิ้น จนต้องมีการบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่าศาลมีอำนาจ และมีขอบเขตเพียงใด โดยยังไม่พบว่าประเทศใดจะแก้ปัญหาดังกล่าวด้วยการตัดอำนาจศาล จึงอาจกล่าวได้ว่าการสร้างระบบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก็มีแนวโน้มที่จะมีความสำคัญมากขึ้นเช่นกัน

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 และการตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 บัญญัติกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และข้อห้ามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้กำหนดให้รัฐสภาเป็นองค์กรเพียงองค์กรเดียวที่ให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมน้อยมาก กล่าวคือ กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ และในกรณีนี้เท่านั้นที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องจัดให้มีการรับฟังความเห็นของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และไม่ได้บัญญัติช่องทางการมีส่วนร่วมอย่างอื่นเลย ซึ่งถ้าหากไม่มีองค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลแล้ว ก็เท่ากับว่าปล่อยให้รัฐสภา ซึ่งเป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ และเป็นเพียง “ผู้แทน” ของประชาชน ใช้อำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปในทางที่อาจลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็น “ตัวการ” ที่เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดอย่างไรก็ได้

ทั้งนี้ แม้มาตรา 291 จะกำหนดทั้งกระบวนการและข้อห้าม แต่ก็ไม่ได้กำหนดว่า องค์กรใดจะเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นขัดหรือแย้งต่อมาตรา 291 หรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่า ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ โดยอย่างน้อยที่สุด ก็ต้องตรวจสอบกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ มิเช่นนั้น อาจเกิดปัญหาว่าหากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยกระบวนการที่ไม่ถูกต้อง และไม่มีการตรวจสอบ ย่อมทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่ชอบมาแต่แรกนั้นมีผลใช้บังคับอยู่ต่อไปและเท่ากับว่าบทบัญญัติมาตรา 291 ไม่มีความหมาย

แม้จะมีข้ออ้างว่า การที่ศาลเข้ามาตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะเท่ากับว่า ยกให้ศาลอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ แต่ผู้เขียนเห็นว่า การให้อำนาจรัฐสภาเป็นองค์กรเดียวที่มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยไม่มีองค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุล หรือไม่มีแม้แต่ “ช่องทาง” การสะท้อนเสียงของประชาชน ก็ไม่ต่างจากการปล่อยให้เสียงข้างมากในสภาสามารถแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดที่วางกติกาการปกครองประเทศได้อย่างตามใจชอบเลย

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนหวังว่า การศึกษาวิจัยของผู้เขียนนี้ จะเป็น “จุดเริ่มต้น” ที่นำไปสู่การ “สร้างกติกา” เพื่อหาจุดสมดุลระหว่าง “การใช้อำนาจของผู้แทน” และ “การตรวจสอบถ่วงดุล” ได้ในท้ายที่สุด.

ชมพูนุท ตั้งถาวร

นักวิชาการขึ้นตรงต่อเลขาธิการ

ปฏิบั ติงานสำนักวิจัย สถาบันพระปกเกล้า

ความคิดเห็น

ดูเนื้อหาในคอลัมน์ทั้งหมด