ติมอร์-เลสเตขยายแผนที่อาเซียน บททดสอบสำคัญของภูมิภาค

การเคลื่อนไหวนี้เป็นการยืนยันความมุ่งมั่นของอาเซียนต่อหลักการ “การรวมภูมิภาค” และเป็นการให้การยอมรับอย่างสมบูรณ์แก่รัฐประชาชาติ ซึ่งมีอายุน้อยที่สุดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ดังนั้น การเข้าเป็นสมาชิกของติมอร์-เลสเตจะทำให้อาเซียนครอบคลุมพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้โดยสมบูรณ์

ในแง่ของผลตอบแทนทางยุทธศาสตร์ สำหรับรัฐบาลดิลี สมาชิกภาพอาเซียนเป็นวาระแห่งชาติและเป็นกลยุทธ์สำคัญ การเป็นสมาชิกเปิดประตูสู่กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาค รวมถึงประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ( เออีซี ) และความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค ( อาร์เซ็ป )

ขณะเดียวกัน การรับติมอร์-เลสเตเข้ามา ในเวลาที่อาเซียนกำลังเผชิญกับความแตกแยกและความเหนื่อยล้าทางสถาบัน อาจมีความเสี่ยง ประธานาธิบดีโฮเซ รามอส-ฮอร์ตา ผู้นำติมอร์-เลสเต ยอมรับว่า ความพร้อมทางสถาบันอย่างเต็มที่ยังคงเป็นเป้าหมายระยะยาว ไม่ใช่ความเป็นจริงในระยะใกล้ ความกังวลนี้ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่ว่า การเข้าเป็นสมาชิกของติมอร์-เลสเตอาจตอกย้ำความเปราะบางของประเทศ แทนที่จะเร่งการแก้ไขปัญหา หากขาดการปฏิรูปภายในอย่างแท้จริง

ความมุ่งมั่นของติมอร์-เลสเตในการเข้าร่วมอาเซียน มีมาก่อนการได้รับเอกราชอย่างเป็นทางการ เมื่อปี 2545 หลังจากได้รับเอกราชจากอินโดนีเซีย ติมอร์-เลสเต ได้รับการยอมรับให้เป็นผู้สังเกตการณ์ของอาเซียนในปีเดียวกัน และเข้าร่วมการประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก หรือ เออาร์เอฟ ( ASEAN Regional Forum – ARF ) เมื่อปี 2548

ความมุ่งมั่นดังกล่าวของติมอร์-เลสเต ได้รับการตอกย้ำด้วยการภาคยานุวัติสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ( แทค ) เมื่อเดือนม.ค. 2550 ซึ่งเป็นการประกาศเจตนารมณ์ที่จะยึดมั่นในหลักการสำคัญของอาเซียน ได้แก่ การสละการใช้กำลังและการไม่แทรกแซงกิจการภายใน

ต่อมาในปี 2544 ติมอร์-เลสเตยื่นใบสมัครเป็นสมาชิกอาเซียนอย่างเป็นทางการ ระหว่างปี 2555-2560 รัฐบาลติมอร์-เลสเต ให้ความสำคัญกับการบูรณาการระดับนโยบายอย่างชัดเจน โดยมีการจัดตั้งสำนักเลขาธิการแห่งรัฐด้านกิจการอาเซียนขึ้น ที่กรุงดิลี ตามแนวทางของกฎบัตรอาเซียน

ทั้งนี้ กฎบัตรอาเซียนกำหนดเกณฑ์หลักสำหรับการเป็นสมาชิก ได้แก่ ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ การได้รับการรับรองจากรัฐสมาชิกทั้งหมด และการยอมรับที่จะผูกพันตามกฎบัตรและสามารถปฏิบัติตามพันธกรณีต่าง ๆ ได้ ณ ปี 2558 ติมอร์-เลสเตบรรลุข้อกำหนดสำคัญครบทั้งสามประการแล้ว นั่นคือการเป็นประเทศที่ตั้งอยู่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ได้รับการรับรองจากทุกรัฐสมาชิก และเปิดสถานทูตในประเทศสมาชิกอาเซียนครบทั้ง 10 ประเทศ

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายที่สำคัญของติมอร์-เลสเต ยังคงอยู่ในด้านข้อกำหนดทางเทคนิคและเชิงปฏิบัติ ซึ่งรวมถึงความสามารถในการเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมขนาดใหญ่ และการมีบุคลากรภาครัฐที่สามารถสื่อสารภาษาอังกฤษได้อย่างเพียงพอ สำหรับการประสานงานในระดับภูมิภาค

ต่อมาในเดือนพ.ย. 2565 ผู้นำอาเซียนเห็นชอบในหลักการ ว่าด้วยการรับติมอร์-เลสเต เข้าเป็นสมาชิกลำดับที่ 11 และให้สถานะผู้สังเกตการณ์ที่สามารถเข้าร่วมการประชุมและสุดยอดผู้นำได้อย่างเต็มรูปแบบ หลังจากนั้น ในปี 2566 แผนงานเพื่อการเป็นสมาชิกเต็มรูปได้รับการอนุมัติ แผนงานนี้ใช้ “เกณฑ์วัตถุประสงค์” โดยอ้างอิงตามรายงานของคณะตรวจสอบข้อเท็จจริง จากทั้งสามเสาหลักของประชาคมอาเซียน ได้แก่ ประชาคมการเมืองและความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมและวัฒนธรรม

การจัดทำแผนงานที่ยึดตามเกณฑ์วัตถุประสงค์ สะท้อนความพยายามของอาเซียนในการจัดการความเสี่ยงด้านขีดความสามารถทางสถาบัน เพื่อให้มั่นใจว่า จะไม่เกิดข้อผิดพลาดซ้ำรอยการรับสมาชิกในอดีตซึ่งขาดกรอบการตรวจสอบที่เข้มงวด อย่างไรก็ดี การที่แผนงานนี้ถูกผลักดันอย่างรวดเร็วห ลังข้อตกลงโดยหลักการในปี 2565 สะท้อนให้เห็นว่า การตัดสินใจขั้นพื้นฐานเป็นเรื่องของการเมืองแล้ว และแผนงานนี้จึงถูกใช้เป็นเครื่องมือทางเทคนิค

ปัจจุบัน เศรษฐกิจของติมอร์-เลสเตยังคงพึ่งพารายได้จากปิโตรเลียมอย่างหนัก การมีฐานเศรษฐกิจที่แคบ และการขาดการกระจายรายได้ภายในประเทศ ทำให้ติมอร์-เลสเตยังมีความเปราะบางสูงต่อความผันผวนของตลาดโลก ในเชิงเศรษฐกิจมหภาค ตัวเลขชี้ให้เห็นถึงความท้าทายเชิงโครงสร้างที่สำคัญ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อหัว ( GDP per capita ) อยู่ที่เพียง 1,295-1,454 ดอลลาร์สหรัฐ ( ราว 41,637-46,858 บาท ) ซึ่งคิดเป็นเพียงประมาณหนึ่งในหกของค่าเฉลี่ยอาเซียน

นอกจากนี้ อัตราความยากจนในติมอร์-เลสเตยังอยู่ในระดับสูง โดย 41.8% ของประชากรอาศัยอยู่ภายใต้เส้นความยากจนระดับชาติ ตามเกณฑ์ของธนาคารโลก ( เวิลด์แบงก์ )

ในด้านทุนมนุษย์ ติมอร์-เลสเต มีดัชนีทุนมนุษย์ต่ำสุดในอาเซียน โดยอยู่ที่ 0.45 ซึ่งต่ำกว่าแม้แต่ประเทศพัฒนาน้อยที่สุดในกลุ่มซีแอลเอ็มวี คือ กัมพูชา ลาว และเมียนมา อัตราการรู้หนังสือสำหรับผู้ใหญ่อยู่ที่68% ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของอาเซียนที่ 90% อย่างมีนัยสำคัญ ปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านี้ยังรวมถึงโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่เพียงพอ ข้อจำกัดในการเข้าถึงบริการสาธารณะ และการขาดโอกาสในการสร้างงานที่มีคุณภาพ

ในบริบททางเศรษฐกิจ ติมอร์-เลสเต จัดอยู่ในกลุ่มประเทศซึ่งมีระดับการพัฒนาต่ำที่สุดในอาเซียน แม้สมาชิกภาพอาเซียนจะเปิดโอกาสให้ติมอร์-เลสเต เข้าถึงตลาดขนาดใหญ่ ซึ่งมีผู้บริโภคมากกว่า 600 ล้านคน และได้รับประโยชน์จากการนำเข้าวัตถุดิบคุณภาพสูงในราคาที่ต่ำลงเนื่องจากอัตราภาษีที่ลดลง ( 0%–5% ) ทว่าผลประโยชน์เหล่านี้จะไม่เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ ด้วยปัญหาการขาดดุลการค้าอย่างต่อเนื่องและระดับการประกอบการที่จำกัด

หากมีการเปิดเสรีตลาดอย่างรวดเร็วโดยที่อุตสาหกรรมในประเทศยังไม่พร้อม การบูรณาการอาจทำให้ติมอร์-เลสเต พึ่งพาการนำเข้ามากขึ้นและเพิ่มความเปราะบางต่อภายนอก แทนการแก้ไขปัญหาความเปราะบางทางเศรษฐกิจที่มีอยู่ ความสำเร็จในการบูรณาการทางเศรษฐกิจจึงขึ้นอยู่กับเจตจำนงทางการเมืองของติมอร์-เลสเต ในการดำเนินมาตรการปฏิรูปกฎระเบียบภายในประเทศอย่างต่อเนื่อง

การรับสมาชิกใหม่คือติมอร์-เลสเต เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่อาเซียนเองกำลังประสบกับความท้าทายเชิงโครงสร้างอย่างรุนแรง การเพิ่มสมาชิกที่ “เปราะบาง” โดยไม่มีการเสริมสร้างกลไกการรวมตัวให้แข็งแกร่งขึ้น ยิ่งเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดความแตกแยกและความเหนื่อยล้าทางสถาบัน ซึ่งอาจนำไปสู่การกัดกร่อนความสามารถของอาเซียน ในการทำงานเป็นประชาคมที่สอดคล้อง

หลักการดำเนินงานของอาเซียน ซึ่งมุ่งเน้นที่ฉันทามติ และการไม่แทรกแซง นั้นไม่เพียงพอต่อขนาดของปัญหาที่ภูมิภาคกำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบัน การยึดหลักฉันทามติทำให้สมาชิกทุกรายมีสิทธิในการยับยั้ง หรือวีโต้ ซึ่งนำไปสู่การขาดการดำเนินการในประเด็นสำคัญ ขณะที่หลักการไม่แทรกแซงกลายเป็นอุปสรรคต่อการจัดการกับวิกฤติภายในที่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพระดับภูมิภาค เช่น วิกฤติการณ์เมียนมา ซึ่งทำให้เกิดการจำกัดสิทธิของรัฐสมาชิกโดยปราศจากการดำเนินการที่เด็ดขาด

การที่อาเซียนต้องพยายามประสานงานการตอบสนองต่อความตึงเครียดที่มีอยู่แล้ว การเพิ่มติมอร์-เลสเต ซึ่งยังคงถูกมองว่าเป็นสมาชิกที่มีความไม่แน่นอนในทางการทูต อาจลดทอนความสามารถในการดำเนินการร่วมกันของอาเซียนให้เจือจางลงไปอีก

นอกจากนี้ สำนักเลขาธิการอาเซียนยังคงขาดแคลนทรัพยากรและถูกจำกัดอำนาจทางการเมือง การเพิ่มภาระในการกำกับดูแลแผนงานและการให้ความช่วยเหลือด้านขีดความสามารถแก่ติมอร์-เลสเตจึงยิ่งเพิ่มความตึงเครียดต่อกลไกบริหารที่มีอยู่แล้ว

อย่างไรก็ดี การรับติมอร์-เลสเตเข้าเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบ ถือเป็นความคืบหน้าที่สำคัญของอาเซียนในการเดินหน้าสู่การบูรณาการอย่างแท้จริง เพราะไม่เพียงเติมเต็มแผนที่ภูมิภาคให้สมบูรณ์ แต่ยังเป็นแรงผลักดันให้อาเซียนต้องเร่งปฏิรูปกลไกภายในและเสริมสร้างสมรรถนะของสถาบันให้ทันต่อความท้าทายใหม่ การเพิ่มติมอร์-เลสเตเข้ามาจึงเป็นทั้งบททดสอบและโอกาส ที่จะนำไปสู่การสร้างอนาคตร่วมกันของประชาคมที่มีความยืดหยุ่นและเข้มแข็งมากขึ้น.

ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป

เครดิตภาพ : AFP, GETTY IMAGES