การปฏิบัติการลับได้รับการจัดตั้งและทำให้เป็นระเบียบอย่างเป็นทางการ ภายใต้คำสั่งของสภาความมั่นคงแห่งชาติ ( เอ็นเอสซี ) เมื่อปี 2491 คำสั่งดังกล่าวกำหนดให้สำนักข่าวกรองกลาง ( ซีไอเอ ) “ปฏิบัติการลับ” แทนที่จะเป็นเพียง “ปฏิบัติการทางจิตวิทยา” การปฏิบัติการเหล่านี้ถูกกำหนดให้เป็นกิจกรรมที่ดำเนินการ หรือได้รับการสนับสนุนโดยรัฐบาล แต่ได้รับการวางแผนและดำเนินการในลักษณะที่ “ความรับผิดชอบใดก็ตามของสหรัฐ ที่มีต่อกิจกรรมเหล่านั้น ไม่เป็นที่ประจักษ์แก่บุคคลที่ไม่ได้รับอนุญาต และหากถูกเปิดเผย รัฐบาลวอชิงตันสามารถปฏิเสธความรับผิดชอบได้อย่างสมเหตุสมผล”
กิจกรรมภายใต้ปฏิบัติการลับประกอบด้วย การโฆษณาชวนเชื่อ, สงครามเศรษฐกิจ, การดำเนินการโดยตรงเชิงป้องกัน เช่น การก่อวินาศกรรม, การทำลายล้าง, และการสนับสนุนขบวนการต่อต้านใต้ดินหรือกลุ่มกองโจร การใช้ปฏิบัติการลับถูกมองว่า เป็นทางเลือกที่มีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานที่น้อยมาก เมื่อเทียบกับการรักษาหรือเคลื่อนย้ายกองกำลังทหารขนาดใหญ่ นอกจากนี้ การปกปิดบทบาทของรัฐบาลสหรัฐ ยังช่วยลดโอกาสที่จะเกิดการเผชิญหน้าโดยตรงกับรัฐคู่แข่ง จึงเป็นเหตุผลทางยุทธศาสตร์ที่ทำให้รัฐบาลวอชิงตัตเลือกใช้วิธีนี้ในลำดับต้น
ในช่วงสงครามเย็น แรงจูงใจหลักในการแทรกแซงของสหรัฐ คือการป้องกันลัทธิคอมมิวนิสต์ภายใต้หลักการทรูแมน โดยอ้างอิงตามทฤษฎีโดมิโน ตลอดช่วงระยะเวลานี้ สหรัฐขยายขอบเขตการแทรกแซงทางภูมิศาสตร์ออกไปนอกพื้นที่ปฏิบัติการดั้งเดิม ในแถบทะเลแคริบเบียนและอเมริกากลาง การดำเนินการที่มีนัยสำคัญรวมถึงการโค่นล้มรัฐบาลในอิหร่าน เมื่อปี 2496 และการสนับสนุนการล้มล้างรัฐบาลในอินโดนีเซีย แม้การแทรกแซงในยุคนั้นมักถูกกล่าวอ้างเพื่อสร้างเสถียรภาพในระดับโลก แต่การวิเคราะห์เชิงวิชาการหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่า สหรัฐมักหาข้ออ้างในการแทรกแซงเพื่อโค่นล้มรัฐบาลในลาตินอเมริกา ซึ่งเป็นรูปแบบที่ปรากฏให้เห็นอย่างต่อเนื่อง
ย้อนกลับไปเมื่อเดือนธ.ค. 2532 สหรัฐปฏิบัติการ “จัสต์ คอส” ( Just Cause ) โดยมีวัตถุประสงค์หลักคือการโค่นล้มและส่งตัวนายพลมานูเอล นอริเอกา ประธานาธิบดีปานามาในเวลานั้น เป็นผู้ร้ายข้ามแดนไปยังสหรัฐ เพื่อเผชิญข้อกล่าวหาทางอาญา เกี่ยวกับการค้ายาเสพติด การฟอกเงิน และการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปฏิบัติการนี้เป็นปฏิบัติการทางทหารขนาดใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งของสหรัฐ นับตั้งแต่สิ้นสุดยุคสงครามเย็น มีการระดมกำลังพลร่วมจากหลายเหล่าทัพรวมราว 27,000 นาย
ก่อนหน้านั้น นายพลนอริเอกามีความสัมพันธ์อันดีและยาวนานกับซีไอเอ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไป นายพลนอริเอกามีอำนาจและอิทธิพลมากขึ้น สหรัฐจึงมองอีกฝ่าย “เป็นภัยคุกคาม” ซึ่งไม่สามารถควบคุมได้อีกต่อไป
ผลลัพธ์ของปฏิบัติการดังกล่าว แน่นอนว่า นายพลนอริเอกาต้องพ้นจากตำแหน่ง และยอมจำนนต่อกองกำลังของสหรัฐ เมื่อเดือนม.ค. 2534 การยุบกองกำลังป้องกันปานามา และประธานาธิบดีคนใหม่ของปานามาในเวลานั้น คือนายกีเยร์โม เอนดารา ซึ่งมีความสัมพันธ์อันดีกับสหรัฐ
อย่างไรก็ตาม ปฏิบัติการของสหรัฐส่งผลให้มีชาวปานามาเสียชีวิต 516 ราย แบ่งเป็นทหาร 314 นาย และพลเรือน 202 ราย ส่วนสหรัฐสูญเสียกำลังพล 23 นาย
ต่อมาในปี 2546 สหรัฐประกาศ “ยุทธการเสรีภาพอิรัก” เมื่อวันที่ 20 มี.ค. อ้างเหตุผลคือ การปลดอาวุธร้ายแรงจากอิรัก และยุติระบอบการปกครองแบบเผด็จการของประธานาธิบดีซัดดัม ฮุสเซน รัฐบาลวอชิงตันแสดง “หลักฐานข่าวกรองของตัวเอง” ว่าอิรักกำลังพัฒนาอาวุธทำลายล้างสูง รวมถึงอาวุธเคมีและชีวภาพหลายชนิด และมีความเสี่ยงที่ซัดดัมจะมอบอาวุธเหล่านั้นให้กับกลุ่มก่อการร้าย
แม้การดำเนินการต่อต้านการก่อความไม่สงบจะประสบความสำเร็จในบางแง่มุม แต่ความพยายามในการสร้างประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพในระยะยาวให้กับอิรัก กลายเป็นความล้มเหลว บวกกับความขัดแย้งภายในที่ยืดเยื้อ ทำให้ปฏิบัติการเปลี่ยนระบอบการปกครองครั้งนี้ถูกตั้งคำถามอย่างรุนแรง เกี่ยวกับความสำเร็จเชิงยุทธศาสตร์ และความชอบธรรมทางกฎหมายระหว่างประเทศ เนื่องจากจนถึงตอนนี้ สหรัฐยังไม่สามารถแสดงหลักฐานให้ประชาคมโลกได้ประจักษ์ ว่าซัดดัมมีอาวุธร้ายแรงจริง
อนึ่ง มีคำที่เรียกว่า แนวคิด “Blowback” ซึ่งเป็นศัพท์เฉพาะของซีไอเอ เดิมทีใช้เพื่ออธิบายถึงผลลัพธ์ตามมาที่ไม่พึงประสงค์โดยไม่ได้ตั้งใจ จากการปฏิบัติการลับ อนึ่งในตัวอย่างสำคัญ คือการสนับสนุนกลุ่มนักรบมูจาฮีดีนในอัฟกานิสถาน ซึ่งต่อมานำไปสู่การก่อตั้งกลุ่มตาลิบันและอัล-กออิดะห์ ซึ่งต่อมามีการขยายแนวคิดดังกล่าวเพื่ออธิบายว่า การโจมตีสหรัฐในภายหลัง เป็นปฏิกิริยาต่อต่อนโยบายต่างประเทศและการแทรกแซงในต่างประเทศของอเมริกา
สำหรับการใช้กำลังทหารโดยตรงเพื่อโค่นล้มรัฐบาล ผลกระทบระยะยาวแสดงให้เห็นว่าต้นทุนเชิงยุทธศาสตร์ของการดำเนินการอย่างเปิดเผยนั้น ไม่จำกัดเพียงแค่ความสูญเสียทางการเงินหรือความเสียหายในทันที แต่เป็นความมุ่งมั่นที่ยืดเยื้อในการต่อต้านการก่อความไม่สงบและการสร้างชาติ ซึ่งมักจะล้มเหลวในการสร้างเสถียรภาพ การใช้กำลังอย่างต่อเนื่อง เพื่อโค่นล้มรัฐบาลต่างชาติมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดปฏิกิริยาต่อต้านต่อสหรัฐ และสร้างความเสียหายต่อผลประโยชน์ของอเมริกาเองในระยะยาว
ข้อมูลเชิงประจักษ์ระบุว่า ปฏิบัติการเปลี่ยนระบอบการปกครองที่กำหนดโดยภายนอก ก่อให้เกิดความไม่มั่นคง บ่อนทำลายประชาธิปไตย และมักนำไปสู่ผลลัพธ์ด้านมนุษยธรรมที่ไร้เสถียรภาพ
ปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐ เพื่อโค่นล้มผู้นำประเทศต่าง ๆ ตั้งแต่ยุคสงครามเย็นจนถึงยุคหลัง 9/11 สะท้อนให้เห็นถึงความต้องการของรัฐบาลวอชิงตัน ที่จะใช้เครื่องมือทางทหารทั้งในรูปแบบลับและเปิดเผยเพื่อบรรลุผลประโยชน์แห่งชาติและอุดมการณ์ แม้ความสำเร็จทางยุทธวิธีนั้นมักไม่แปรเปลี่ยนเป็นความสำเร็จเชิงยุทธศาสตร์ในการสร้างเสถียรภาพ หรือประชาธิปไตยในระยะยาวเสมอไป
ทั้งนี้ การดำเนินการเปลี่ยนระบอบการปกครองโดยใช้กำลังทางทหารที่กำหนดโดยภายนอก เป็นเรื่องที่มีต้นทุนสูงมาก และสร้างผลกระทบที่ไม่ตั้งใจอย่างมีนัยสำคัญ การกระทำฝ่ายเดียวโดยปราศจากการอนุมัติจากประชาคมระหว่างประเทศ ถือเป็นการบ่อนทำลายอำนาจทางศีลธรรมของสหรัฐ และความน่าเชื่อถือของกฎหมายระหว่างประเทศอย่างร้ายแรง โดยเฉพาะเมื่อการตัดสินใจใช้กำลังนั้น ขึ้นอยู่กับการตีความภัยคุกคามที่เป็นไปตามผลประโยชน์ของตนเอง
การใช้กำลังทางทหารเช่นนี้ ยังเป็นการบ่อนทำลายเครื่องมือด้านนโยบายต่างประเทศอื่น ๆ ที่น่าเชื่อถือและประสบความสำเร็จมากกว่าในการส่งเสริมเสรีภาพและสิทธิมนุษยชน การพิจารณาการแทรกแซงในอนาคตจึงต้องประเมินความเสี่ยงของการบ่อนทำลายกฎหมายสากลอย่างถี่ถ้วน และผลกระทบระยะยาวต่อความมั่นคงของชาติอย่างแท้จริง แทนที่จะยึดติดกับการแสวงหาผลประโยชน์ทางอุดมการณ์ ซึ่งคงอยู่ในระยะสั้นเท่านั้น.
ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป
เครดิตภาพ : GETTY IMAGES
