รัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่
เป็นคำถามที่สังคมไทยทุกวันนี้สนใจและต้องการคำตอบที่ถูกต้อง
คำถามนี้ท่าน ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต ได้เขียนบทความเผยแพร่สื่อสารทางไลน์ มีเนื้อหาสารสำคัญโดยสรุปว่า
ผู้เขียนได้นำหลักวิชารัฐธรรมนูญเรื่องรัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่ มาแจกแจงแยกแยะอธิบายเป็นคำตอบของคำถามที่สงสัยและถกเถียงกันอยู่ในปัจจุบัน โดยเริ่มต้นด้วยกล่าวถึงความชัดเจนของคำว่า “รัฐบาลรักษาการ” ว่าไม่มีถ้อยคำนี้บัญญัติในรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน แต่เป็นศัพท์ทางวิชาการและหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งภาษาฝรั่งเศสใช้คำว่า gouvernement interimaire ภาษาอังกฤษใช้คำว่า interim government ส่วนรัฐธรรมนูญไทย ฉบับปัจจุบัน มาตรา 168 บัญญัติไว้เพียงว่า “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” แต่เพื่อให้เข้าใจง่ายขึ้น จึงขอใช้ศัพท์วิชาการว่า “รัฐบาลรักษาการ” ตามที่คุ้นหูและใช้กันทั่วโลก
ถ้าดูข้อจำกัดการใช้อำนาจของรัฐบาลรักษาการตาม มาตรา 169 ก็จะเห็นได้ว่า ไม่มีข้อห้ามการยุบสภา แต่การยุบสภาเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ดังที่ มาตรา 103 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร….” และวรรคสอง บัญญัติว่า “การยุบสภาผู้แทนราษฎรให้กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา…”
มาถึงคำถามที่มีผู้สงสัยว่ารัฐบาลรักษาการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้หรือไม่ คำตอบของคำถามนี้มีว่า ตามบทบัญญัติของกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 103 วรรคหนึ่ง การยุบสภาเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น ดังนั้น จึงชัดเจนว่ารัฐบาลรักษาการไม่มีอำนาจยุบสภา แต่มีหน้าที่เพียงถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจ และตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในพระราชกฤษฎีกายุบสภาตาม มาตรา 182 ของรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี พระมหากษัตริย์จะทรงลงพระปรมาภิไธยยุบสภาตามที่ถวายคำแนะนำหรือไม่นั้น เป็นพระบรมราชวินิจฉัยของพระองค์ท่าน ถ้าทรงลงพระปรมาภิไธย สภาก็ถูกยุบ แต่ถ้าไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย สภาผู้แทนราษฎรก็อยู่ต่อไป
ประเด็นพระราชอำนาจที่จะทรงปฏิเสธการยุบสภา รัฐธรรมนูญของอังกฤษใช้คำว่า the royal prerogative of refusal ซึ่งนักกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษอย่าง Sir Ivor Jennings ยืนยันว่าตามประเพณีการปกครองที่เรียกว่า convention of the constitution พระมหากษัตริย์อังกฤษทรงปฏิเสธยุบสภาในบางสถาณการณ์ เช่น รัฐบาลพรรคเดียวกันยุบสภาหลายครั้งในปีเดียว เป็นต้น
สำหรับรัฐธรรมนูญไทยไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีจะทรงปฏิเสธคำกราบบังคมทูลของรัฐบาลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา จึงต้องพิจารณาตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยที่ผ่านมา เท่าที่ทราบ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 ไม่เคยทรงปฏิเสธการยุบสภา แต่เมื่อรัฐบาลประสงค์จะปรับ ครม. โดยใช้วิธียุบสภา พระองค์ทรงให้รัฐบาลเลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่ง เพราะถ้าทำ 2 อย่างพร้อมกัน จะเกิดการได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมืองขึ้น แต่รัชกาลปัจจุบันยังไม่เคยมีประเพณีทรงปฏิเสธการยุบสภา (the prerogative of refusal)
ผู้เขียนมีความเห็นว่าพระมหากษัตริย์จะทรงปฏิเสธการยุบสภากรณีที่ไม่มีเหตุอันสมควรได้ ดังเช่นของประเทศอังกฤษ ดังนั้น หากพูดให้ชัดคือ ทรงปฏิเสธการยุบสภาตามคำกราบบังคมทูลของรัฐบาลได้ โดยเฉพาะเมื่อทรงเห็นว่าคนถวายคำแนะนำพ้นตำแหน่งไปแล้วและเป็นรัฐบาลรักษาการ ทั้งการยุบสภาในเวลาที่ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2569 ยังไม่ผ่านสภา จะทำให้ประเทศต้องชะงักในเรื่องงบประมาณ เพราะต้องใช้งบประมาณเก่าของปี 2568 ซึ่งไม่เหมาะสมกับภาวะความจำเป็นของประเทศ
พูดให้เข้าใจง่ายๆ คือการยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่จะทรงให้ยุบหรือไม่ยุบสภา ทั้งนี้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 103 โดยรัฐบาลมีหน้าที่เป็นผู้กราบบังคมทูลถวายคำแนะนำเท่านั้น
ดังนั้น ที่ใช้คำพูดหรือถามกันว่ารัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่ จึงเป็นการใช้ถ้อยคำคลาดเคลื่อนจากบทบัญญัติของกฎหมาย เพราะรัฐบาลรักษาการณ์มีหน้าที่เพียงกราบบังคมทูลถวายคำแนะนำเกี่ยวกันการยุบสภาเท่านั้น
ปัญหาเรื่องนี้ เมื่อพิจารณาตามมาตรา 169 (1) – (4) ของรัฐธรรมนูญ ได้บัญญัติข้อห้ามหรือข้อจำกัดการใช้อำนาจของรัฐบาลรักษาการไว้ชัดเจน คือไม่มีข้อใดห้าม หรือจำกัดการใช้อำนาจของ ครม. หรือนายกรัฐมนตรีรักษาการ ที่จะกราบบังคมทูลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร แต่ทั้งนี้แม้ว่ากฎหมายไม่ห้ามไว้ก็ต้องพิจารณาถึงประเพณีการปกครองควบคู่กันไปด้วย
ดังนั้นรัฐบาลรักษาการจะต้องคำนึงถึง 2 ด่าน ได้แก่
ด่านแรกคือ หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ว่ารัฐบาลรักษาการจะทำได้เฉพาะงานประจำ (affaires courantes) จะทำงานนโยบายมิได้ เรื่องนี้ นอกจากมีมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว ยังมีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี กำหนดกรอบรายละเอียดเป็นหลักเกณฑ์ไว้อีก ซึ่ง ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม เมื่อครั้งเป็นเลขาธิการ ครม. ได้ออกไว้ ดังนั้น เมื่อคำนึงถึงประเพณีการปกครองของไทย ที่ยึดถือกันมาเป็นเวลายาวนานเกือบสามสิบปี การกราบบังคมทูลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา ซึ่งมีผลร้ายแรงถึงขั้นทำให้สภาผู้แทนราษฎรพ้นตำแหน่งไป จึงเป็นการไม่สมควรทำอย่างยิ่ง เรื่องเช่นนี้สภาแห่งรัฐ Conseil d’Etat ของฝรั่งเศส เคยมีคำพิพากษาที่ประชุมใหญ่ กรณีคดี Syndicat regional des quotidian d’Algerie ลงวันที่ 4 เมษายน 1952 วินิจฉัยไว้ว่า “รัฐบาลที่ลาออกไปและรักษาการ มีอำนาจเฉพาะทำงานประจำที่ไม่ใช่นโยบาย ตามหลักกฎหมายมหาชนตามประเพณี (principe traditional de droit public)”
ดังนั้นการออกรัฐกฤษฎีกา (decret) ใดๆ ที่เป็นนโยบายจึงปราศจากอำนาจ พิพากษาให้เพิกถอนรัฐกฤษฎีกานั้น รัฐบาลรักษาการทำได้เฉพาะงานประจำเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องของบริการสาธาณะตามหลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ (principe de continuity de service public) เท่านั้น
ถ้าดูตามประเพณีการปกครองของไทย และหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญทั่วไป ก็ต้องบอกว่า รัฐบาลรักษาการไม่บังควรถวายคำแนะนำให้ยุบสภา
ด่านที่สองคือ หากรัฐบาลรักษาการ ได้ถวายคำแนะนำโดยนายกรัฐมนตรีรักษาการ ซึ่งจะต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรตามที่ทูลเกล้าฯ ถวายขึ้นไป หากพระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจปฎิเสธการยุบสภา (the royal prerogative of refusal) เหมือนดังเช่นพระมหากษัตริย์ของอังกฤษทรงใช้ สถานภาพของรัฐบาลรักษาการ และนายกรัฐมนตรีจะเป็นอย่างไร จึงถือว่าเป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่งที่ต้องตระหนักไว้ จะมองข้ามมิได้.
