จากความพยายามของรัฐบาลในการผลักดันการปรับแก้ไข พ.ร.บ. 4 ฉบับ เปลี่ยนรูปแบบการ รับงบประมาณของ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และ กองทุนผู้สูงอายุ จากเดิมที่เคยรับตรง จากภาษีที่มีการกำหนดเป้าหมายเฉพาะไว้ชัดเจน (Earmarked tax) หรือ “ภาษีบาป” ก็ให้ทำโครงการขอรับงบประมาณผ่านระบบงบประมาณภาครัฐ
เรื่องนี้ ศ. ดร.อิศรา ศานติศาสน์ ประธานมูลนิธิสร้างสุขมุสลิมไทย (สสม.) มองว่า ตามร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมพ.ร.บ.จัดตั้ง 4 หน่วยงานที่รัฐบาลกำลังผลักดันอยู่นี้ เข้าใจได้ว่ามีเหตุจากการที่เงินบำรุงกองทุนเหล่านี้ไม่ได้ถูกนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินเข้ากระทรวงการคลังเพื่อจัดสรรผ่านพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี เมื่อดูจากชื่อและตำแหน่งของผู้เสนอร่างพ.ร.บ.แล้ว เข้าใจได้ว่า เป้าหมายหลักคือ สสส..ที่รับผิดชอบโดยตรงต่อการควบคุมการบริโภคสุราและยาสูบ อันเป็นที่มาที่ไปของภาษีบาป
เหตุผลหลักที่ฝ่ายการเมืองยกมาอ้างว่า เพื่อรักษาวินัยทางการเงินการคลัง แต่ล้วนขาดตรรกะที่ดีรองรับ รัฐบาลเกาไม่ถูกที่คัน คือ 1. วินัยในการจัดเก็บรายได้ ทั้งที่เป็นกรมสรรพสามิตและกรมศุลกากร เป็นคนที่จัดเก็บเพิ่มตามพ.ร.บ.ฉบับเดิม เป็นร้อยละของภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บได้จริงและส่งตรงให้เป็นรายได้หรือเงินบำรุงแต่ละกองทุน โดยไม่ต้องนำส่งเข้าคลังเป็นรายได้ของแผ่นดิน ดังนั้นควรมุ่งไปที่การควบคุมและดูแลวินัยของหน่วยงานที่จัดเก็บและนำส่ง แม้อีกช่องทางของเงินบำรุงกองทุน ตามที่ระบุในพ.ร.บ.ฉบับเดิม คือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ก็ยิ่งง่าย เพราะไม่มีบังคับไว้ตามกฎหมายว่าต้องให้เงินอุดหนุน และไม่มีข้อมูลที่เผยแพร่ต่อสาธารณะว่ารัฐบาลใดเคยให้ ซึ่งถ้าบางรัฐบาลเคยให้และรัฐบาลปัจจุบันจะไม่ให้อีก ก็แค่บอกว่าจะไม่ให้แล้วเท่านั้น ไม่ต้องถึงกับแก้ไขพ.ร.บ.จัดตั้งกองทุนเหล่านี้
2.วินัยในการใช้จ่ายงบประมาณ ซึ่งจริงๆ เป็นเรื่องที่ตรวจสอบได้ เพราะทุกกองทุนมีคณะกรรมการติดตามและประเมินผล อีกทั้งยังต้องรายงานการดำเนินงานแก่คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาทุกปี ไม่ต่างจากหน่วยงานอื่นของรัฐ และ 3.หนี้สาธารณะเป็นปัญหาในภาพรวมของประเทศ ไม่เกี่ยวกับภาระหน้าที่ของทั้ง 4 กองทุน เป็นหนี้ที่เกิดจากการที่รัฐบาลดำเนินนโยบายของรัฐแบบขาดดุล ทำให้ต้องกู้เพื่อชดเชย ซึ่งในการบริหาร มีการกำหนดนโยบายและกำกับดูแล โดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) และคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ที่อยู่ภายใต้กระทรวงการคลัง
“ที่สำคัญ ยังไม่มีหลักฐานเชิงประจักษ์ใดชี้ว่า การนำเงินรายได้ที่ส่งตรงเป็นเงินบำรุงให้กองทุนเหล่านี้เข้าสู่ระบบปกติ จะทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีวินัยมากขึ้น ข้อดีเดียวคือมีเพียงตัวเลขรายได้ของแผ่นดินที่เพิ่มขึ้น แต่เป็นเพียงการเพิ่มขึ้นในลักษณะโยกเงินจากกระเป๋าซ้ายมาไว้กระเป๋าขวา”
ศ. ดร.อิศรา ระบุอีกว่า การยกร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมพ.ร.บ.เดิมทั้ง 4 ฉบับ ยังไม่รอบคอบ ขาดความรู้ความเข้าใจในโครงสร้างภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ ทำให้ยังมีหลายคำถามที่ต้องการคำตอบที่ชัดเจนจากฝ่ายการเมือง 1. การตัดทิ้งมาตราที่เกี่ยวข้องกับเงินบำรุงกองทุนจากภาษีที่มีเป้าหมายเฉพาะออกจากพ.ร.บ.เดิม ตีความได้อย่างเดียวว่า คือการยกเลิกภาษีบาปที่ต้องจัดเก็บและนำส่งทั้ง 4 กองทุน รวมไม่เกิน 7.5% ของภาษีสุราและยาสูบที่จัดเก็บได้จริง ทำให้รายรับภาษีบาปที่สูญหายรวมทั้งปี 2568 มากกว่า 14,000 ล้านบาท ความสูญเสียในปี 2570 และปีต่อไป จะยิ่งมากกว่านี้ ยังไม่รวมตัวเลขความเสียหายที่จะเกิดจากการกัดกร่อนและบีบการดำเนินงานของ 4 กองทุน โดยเฉพาะ สสส. ให้มีประสิทธิผลในการควบคุมการบริโภคสุราและยาสูบให้น้อยลง ซึ่งจะเอื้อประโยชน์ต่ออุตสาหกรรมสุราและยาสูบ
2. ภาษีบาป รวม 4 กองทุน ไม่เกิน 7.5% ของภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บได้จริงนี้ ไม่ได้ถูกนับรวมอยู่ในตัวเลขภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บได้ แต่อยู่ในส่วนที่เป็นราคาขายปลีกแนะนำหักด้วยภาระภาษีสรรพสามิต ซึ่งไม่ว่าโครงสร้างภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบจะเปลี่ยนไปอย่างไร มีอัตราเท่าใด การยกเลิก จึงเทียบได้กับการโอนเงินก้อนนี้ให้เป็นกำไรของอุตสาหกรรม ซึ่งอาจถูกนำไปใช้สร้างกลไกราคาเพื่อกระตุ้นการบริโภคสินค้า สร้างความสูญเสียทางเศรษฐศาสตร์ รวมภาระค่ารักษาพยาบาลในอนาคตหนักขึ้น
“การอ้างว่าเมื่อยกเลิกแล้วจะมีการขึ้นภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบชดเชยให้ ฟังดูดีแต่ผมไม่คิดว่าจะมีรัฐบาลไหนที่สนใจทำและมีความสามารถทำได้ต่อเนื่องเหมือนภาษีที่มีเป้าหมายเฉพาะที่ใช้อยู่ หลักฐานคือ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ที่กำหนดโครงสร้างและอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่ซิกาแรต ไว้เป็นสองอัตรา ที่จะต้องดำเนินการปรับให้เป็นอัตราเดียวก่อน 30 ก.ย. 2562 จนถึงวันนี้ กว่า 9 ปี มี 4 นายกรัฐมนตรี ก็ยังไม่ได้ดำเนินการ”
3.ยังมีทางเลือกอื่น คือไม่ยกเลิกมาตราที่เกี่ยวข้องกับรายได้หรือเงินบำรุงกองทุนจากภาษีบาป ทั้ง 4 ฉบับ แต่ปรับลดอัตราภาษี แต่ถ้าปรับเป็น 0% ก็ไม่ต่างจากการเสนอแก้ร่างพ.ร.บ.ที่ฝ่ายการเมืองเสนอ ซึ่งทำให้รัฐเสียรายได้ภาษี ต้องกู้และสร้างหนี้สาธารณะมากขึ้น กลับเป็นการเสียหายต่อวินัยการเงินการคลังเสียเอง
เมื่อพิจารณาจากภารกิจที่กองทุนเหล่านี้ต้องแบกรับ ทางเลือกที่ดี คือการเพิ่มอัตราภาษีที่มีเป้าหมายเฉพาะให้สูงขึ้น เช่น จาก 2% เป็น 4% และจากเดิม 1.5% เป็น 3% รวมภาษีบาปที่ต้องจัดเก็บและนำส่งที่ 4 หน่วยงาน เพิ่มจาก 7.5% เป็น 15% จะทำให้เพิ่มเงินบำรุงแก่กองทุน ซึ่งเป็นรายได้ของรัฐในรูปภาษีบาปอีกประมาณ 14,000 ล้านบาท แต่การดำเนินการที่กล่าวมานี้ก็ยังต้องไปวุ่นวายแก้ไข พ.ร.บ.เดิมของกองทุนทั้ง 4 อยู่ดี
ทางเลือกที่ดีกว่าและทำได้โดยไม่ต้องแก้ไขพ.ร.บ.ใดคือ การออกกฎกระทรวงกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตที่เก็บจากอุตสาหกรรมสุราและยาสูบให้สูงขึ้น เช่น เพิ่มขึ้นอีก 20% ของอัตราเดิม จะทำให้เก็บภาษีสรรพสามิตได้อีกเกือบ 38,000 ล้านบาท ขณะที่เงินบำรุง 4 กองทุนจะเพิ่มขึ้นเพียงประมาณ 2,300 ล้านบาท และจะช่วยลดเงินที่รัฐบาลต้องกู้อยู่แล้วให้กู้น้อยลง และสถานการณ์หนี้สาธารณะจะดีขึ้น ซึ่งมีข้อเสนอแนะเช่นนี้มานานแล้ว แต่ยังไม่มีรัฐบาลใดแสดงให้เห็นว่ากล้าคิด และกล้าลงมือทำจริง
ศ. ดร.อิศรา ย้ำว่า ถ้าผู้เสนอร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 4 ฉบับ ไม่มีวาระซ่อนเร้นใด ๆ และต้องการปฏิรูปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติจริง รัฐบาลก็ควรตั้งคณะกรรมการอิสระขึ้นมาระดมความคิดเห็น และหาแนวทางปฏิรูปที่เป็นรูปธรรม ซึ่งตนมีอยู่จำนวนหนึ่ง เช่น การกำหนดเป้าหมายการทำงานเชิงสร้างสรรค์แทนการใช้เป้าหมายเชิงบั่นทอน การปรับโครงสร้างองค์กร เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและตอบสนองเป้าหมายที่ดีขึ้น ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบความถูกต้องของราคาขายปลีกแนะนำที่อุตสาหกรรมสุราและยาสูบแจ้งแก่ทางราชการ ที่เข้มข้นทำให้การจัดเก็บภาษีมีประสิทธิภาพมากขึ้น
แต่การปฏิรูปที่จะเกิดขึ้นตามร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 4 ฉบับนี้ เป็นการกัดกร่อนสิ่งดี ๆ ที่หลายฝ่ายร่วมกันสร้างขึ้นมา เป็นการปฏิรูปที่จะไม่เกิดประโยชน์ต่อใคร ยกเว้นอุตสาหกรรมสุราและยาสูบ.
