นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ สาธารณสุข และกฎหมาย เห็นพ้องรัฐควรปรับโครงสร้าง ภาษีสรรพสามิตบุหรี่เป็นระบบอัตราเดียว (Single Tier) ลดการบิดเบือนกลไกตลาด เพิ่มประสิทธิภาพการควบคุมการบริโภคยาสูบ พร้อมย้ำการปรับโครงสร้างภาษีต้องดำเนินควบคู่กับการปราบปรามบุหรี่เถื่อนและการช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกยาสูบ
ข้อเสนอดังกล่าวถูกหยิบยกขึ้นในเวทีเสวนาเรื่อง “การศึกษาผลกระทบของการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบอัตราเดียวต่อเศรษฐกิจและสังคม” ซึ่งจัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ณ โรงแรมสุโกศล โดยผู้ร่วมเสวนาชี้ว่า ปัญหาภาษีบุหรี่ของประเทศไทยไม่ได้เป็นเพียงประเด็นด้านการจัดเก็บรายได้รัฐเท่านั้น แต่ยังเชื่อมโยงกับความเป็นอยู่ของเกษตรกรชาวไร่ยาสูบ การดำเนินนโยบายด้านสุขภาพ และปัญหาบุหรี่เถื่อนด้วย
ผศ.ดร.ธีรภาพ ฟักทอง คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้จัดทำรายงาน เปิดประเด็นในเชิงวิชาการว่าโครงสร้างภาษีบุหรี่แบบ 2 อัตราที่จัดเก็บตามราคาขายปลีกแนะนำ ทำให้เกิดพฤติกรรมที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “การบิดเบือนราคา” โดยเมื่อสินค้าประเภทเดียวกันแต่กลับเสียภาษีต่างกันตามราคาขายปลีกแนะนำที่เจ้าของผลิตภัณฑ์กำหนด ทำให้เกิดความพยายามกดราคาสินค้าของตัวเองลงมาเพื่อให้อยู่ในฐานภาษีที่ต่ำกว่า ผลที่ตามมาคือรายได้รัฐแกว่งและลดลงในบางช่วง
การแก้ไขปัญหาคือการปรับโครงสร้างภาษีให้เป็นแบบอัตราเดียว ที่ไม่ซับซ้อน เป็นนโยบายที่หลายประเทศชั้นนำนำมาใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ ลดการบิดเบือนด้านราคา และสนับสนุนเป้าหมายด้านสาธารณสุข ผู้วิจัยได้ศึกษาแนวทางในต่างประเทศที่สะท้อนบทเรียนใน 4 ประเทศ ดังนี้
- ฟิลิปปินส์ มีการเปลี่ยนผ่านจากระบบภาษีหลายอัตราไปสู่อัตราเดียว จากเดิมใช้ภาษีบุหรี่ถึง 4 อัตรา ซึ่งเอื้อต่อการบริโภคบุหรี่ราคาถูกและทำให้รายได้รัฐเติบโตต่ำ รัฐบาลจึงออกกฎหมาย Sin Tax Reform Law ในปี 2555 เพื่อทยอยรวมอัตราภาษีจนเหลืออัตราเดียวตามปริมาณในปี 2560 พร้อมกำหนดการปรับขึ้นภาษีอย่างสม่ำเสมอ ส่งผลให้รายได้ภาษียาสูบเพิ่มขึ้นกว่าสองเท่าในช่วง 5 ปี และอัตราการสูบบุหรี่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ
- ออสเตรเลีย ใช้ระบบภาษีสรรพสามิตยาสูบแบบอัตราเดียวในระดับสูง โดยเก็บภาษีตามจำนวนมวนหรือปริมาณน้ำหนัก และปรับขึ้นอัตราอย่างต่อเนื่อง นโยบายดังกล่าวทำให้ราคาบุหรี่สูงมากและส่งผลให้อัตราการสูบบุหรี่ลดลงอย่างชัดเจนในระยะยาว แต่ก็สร้างแรงจูงใจให้ตลาดยาสูบผิดกฎหมายเติบโต
- มาเลเซีย เปลี่ยนจากภาษีตามมูลค่าเป็นภาษีตามปริมาณและขึ้นภาษีอย่างก้าวกระโดด พร้อมกำหนดราคาขั้นต่ำ แม้การบริโภคบุหรี่ที่ถูกกฎหมายจะลดลง แต่บุหรี่ผิดกฎหมายกลับขยายตัวอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้การสูบโดยรวมไม่ลดลงและรัฐสูญเสียรายได้จำนวนมาก
- สหราชอาณาจักร (UK) ใช้โครงสร้างภาษีอัตราเดียวควบคู่กับนโยบายภาษีขั้นบันไดและมาตรการเสริม เช่น กฎหมายห้ามสูบ บรรจุภัณฑ์แบบเรียบ และระบบตรวจสอบและติดตาม ส่งผลให้อัตราการสูบบุหรี่ลดลงต่อเนื่องและสามารถควบคุมตลาดผิดกฎหมายได้ในระดับที่จัดการได้
จากตัวอย่างข้างต้น นักวิชาการเตือนว่าด้วยบริบทของอุตสาหกรรมในปัจจุบันที่เผชิญกับปัญหาบุหรี่เถื่อน การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ต้องดำเนินควบคู่กับนโยบายป้องกันและปราบปรามบุหรี่เถื่อนด้วย เพราะหากเมื่อปรับโครงสร้างแล้ว มีการตั้งอัตราภาษีสูงเกินไปโดยไม่มีมาตรการบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพ ผู้บริโภคอาจหันไปบริโภคสินค้าทดแทนนอกระบบแทนที่มีราคาถูกกว่าราคา
นอกจากนี้ ยังควรปรับการจัดเก็บภาษียาเส้นและซิการ์ให้สอดคล้องกับบุหรี่ เพื่อจำกัดแรงจูงใจในการทดแทนไปยังสินค้าทดแทนราคาถูกในระบบ โดยได้เสนอแนวทางการกำหนดโครงสร้างภาษีอัตราเดียวที่ร้อยละ 25 ควบคู่กับการปรับภาษีตามปริมาณเพิ่มขึ้น 0.05 บาททุก 2 ปี เพื่อช่วยลดแรงจูงใจในการหลีกเลี่ยงภาษี เสริมประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ และเพิ่มความยั่งยืนของระบบภาษียาสูบในระยะยาว
“ดังนั้นเราต้องขึ้นภาษีอย่างระมัดระวังและเหมาะสม ควบคู่ไปกับการปราบปรามบุหรี่เถื่อนอย่างจริงจังและต่อเนื่อง” ผศ. ดร.ธีรภาพกล่าวเสริมปรับโครงสร้างภาษีสู่ระบบอัตราเดียว สอดคล้องกับความเห็นในเชิงนิติศาสตร์
โดย ดร.กีระเกียรติ พระทัย จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ย้ำถึงหลักความเท่าเทียมทางภาษี (Equity) โดยระบุว่าสินค้าประเภทเดียวกันที่สร้างผลกระทบต่อสังคมเหมือนกัน ควรถูกจัดเก็บในอัตราที่เท่ากันเพื่อสร้างสนามแข่งขันที่โปร่งใส การมี 2 อัตราไม่เพียงแต่บิดเบือนกลไกตลาดแต่ยังเป็นช่องว่างให้บุหรี่เถื่อนเข้ามาทำลายระบบเศรษฐกิจ พร้อมข้อเสนอแนะเร่งให้รัฐแบ่งรายได้ภาษีมาจัดตั้งกองทุนช่วยเหลือเกษตรกรอย่างเป็นรูปธรรม สร้างความมั่นคงในชีวิตของเกษตรกรท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของโลกได้อย่างยั่งยืน
เสียงจากเกษตรกรสะท้อนปัญหา
ภายในงานเสวนา นายอัจฉริยะ วัฒนาพร นายกสมาคมผู้บ่ม ผู้เพาะปลูก และผู้ค้าใบยาสูบจังหวัดเชียงราย-พะเยา เรียกร้องให้การปรับโครงสร้างภาษีไม่ว่าจะออกมาในรูปแบบไหนก็ขอให้กระทบกับชาวไร่ยาสูบน้อยที่สุด
“ชาวไร่คือกลุ่มที่ได้รับผลกระทบคนสุดท้ายแต่เจ็บที่สุด เมื่อบุหรี่เถื่อนซองละ 20–30 บาท วางขายเกลื่อนเมือง ยอดขายบุหรี่ในระบบก็ลดลง การยาสูบฯ ต้องลดโควตาการรับซื้อใบยา ทำให้หนี้สินของเกษตรกรเพิ่มขึ้น สภาพตอนนี้เหมือนเรากำลังถูกบีบให้ตายช้าๆ ดังนั้น รัฐควรปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้เหมาะสม”
ชาวไร่ยาสูบขอเรียกร้องให้ภาครัฐเพิ่มความเข้มงวดในการปราบปรามบุหรี่เถื่อน พร้อมกำหนดมาตรการรองรับสำหรับเกษตรกรหากตลาดยาสูบเปลี่ยนแปลง “ถ้าภาครัฐไม่ปราบปรามบุหรี่เถื่อนอย่างจริงจัง ต่อให้ปรับภาษีเป็นแบบไหน ชาวไร่ก็ไม่มีทางรอด” นายกสมาคมชาวไร่ยาสูบกล่าว
ต้นทุนสุขภาพสูงกว่ารายได้ภาษีหลายเท่า
นอกจากภาคส่วนวิชาการและเกษตรกรแล้ว ภายในงานยังมีตัวแทนจากหน่วยงานด้านสุขภาพและสาธารณสุขเข้าร่วมรับฟังและแสดงความเห็นพ้อง รศ.ดร.พญ.เริงฤดี ปธานวนิช ภาควิชาเวชศาสตร์ชุมชน คณะแพทยศาสตร์โรงพยาบาลรามาธิบดี เผยว่า ตัวเลขด้านสาธารณสุขสะท้อนความไม่สมดุลของระบบภาษีปัจจุบัน
“ทุกวันนี้รัฐเก็บภาษียาสูบได้ประมาณ 6 หมื่นล้านบาทต่อปี แต่ค่าใช้จ่ายในการรักษาโรคที่เกิดจากบุหรี่สูงถึงประมาณ 2.2 แสนล้านบาทต่อปี” แพทย์หญิงเริงฤดีกล่าว
ส่วนหนึ่งของปัญหาเป็นเพราะระบบภาษีหลายอัตราอาจทำให้เกิดปรากฏการณ์ Trade-down หรือการที่ผู้สูบเปลี่ยนไปใช้บุหรี่ราคาถูกลงแทนการเลิกสูบ ซึ่งองค์การอนามัยโลก (WHO) ได้แนะนำว่าระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพควรเป็นอัตราเดียวเพื่อสร้างระดับราคาที่สูงอย่างทั่วถึง ซึ่งช่วยลดการเข้าถึงบุหรี่ของเด็กและเยาวชน
สอดคล้องกับความเห็นของ ผศ.ดร.ธีรภาพที่ว่าปัญหาที่ชัดเจนที่สุดของภาษี 2 อัตราในปัจจุบันคือการสร้างบันไดที่ทำให้ผู้สูบเลือกก้าวลงไปยังบุหรี่ที่ราคาถูกกว่าแทนการเลิกสูบบุหรี่ มากกว่าจะเป็นโครงสร้างภาษีที่สร้างรายได้เข้ารัฐและทำหน้าที่ควบคุมการบริโภค
วิกฤตการณ์ด้านรายได้ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ในปัจจุบันที่ลดลงจากที่เคยเก็บได้กว่า 6.8 หมื่นล้านบาทในปี 2560 ก่อนใช้โครงสร้างแบบ 2 อัตรา จนเหลือเพียง 4.7 หมื่นล้านบาทในปี 2568 ที่ผ่านมา สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของโครงสร้างปัจจุบันที่สวนทางกับเป้าหมายการคลังระยะปานกลางของประเทศที่มุ่งเน้นการลดการขาดดุลทางการคลังผ่านการเพิ่มการจัดเก็บรายได้ของกรมภาษี และภาษีบุหรี่คือหนึ่งในโอกาสที่สามารถปิดช่องโหว่เพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ของรัฐได้ รัฐบาลใหม่โดยกรมสรรพสามิต กระทรวงการคลังจึงควรเร่งดำเนินการปรับเป็นภาษีอัตราเดียวควบคู่ไปกับการปราบปรามบุหรี่เถื่อนอย่างต่อเนื่องและเข้มงวดโดยเร็วที่สุด
