สุญญากาศเมียนมา ภาวะอัมพาตการทูตอาเซียน

สภาวะสุญญากาศทางยุทธศาสตร์ซึ่งเกิดขึ้น จากการที่สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ( อาเซียน ) ไม่สามารถบรรลุฉันทามติในการรับรองผลการเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมา ซึ่งจัดขึ้น 3 ระยะ ระหว่างวันที่ 28 ธ.ค. 2568 ถึง 25 ม.ค. 2569 ถือเป็นหมุดหมายสำคัญที่สะท้อนถึงวิกฤติความเชื่อมั่นและความเปราะบางของระเบียบภูมิภาค

การเลือกตั้งครั้งนี้ซึ่งจัดขึ้นโดยรัฐบาลทหารเมียนมาหรือสภาบริหารแห่งรัฐ ( เอสเอซี ) ภายใต้การนำของพล.อ. มิน อ่อง หล่าย ถูกนำเสนอในฐานะ “ทางออก” เพื่อคืนอำนาจสู่รัฐบาลพลเรือนและสร้างความมั่นคง อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์ที่ปรากฏกลับกลายเป็นการตอกย้ำรอยร้าวลึกระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน ที่มีความเห็นต่างกันอย่างสิ้นเชิงในเรื่องของความชอบธรรม และแนวทางทางการทูตต่อรัฐบาลทหาร ซึ่งมาจากการทำรัฐประหารในปี 2564

การเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมาในครั้งนี้ ไม่ได้เป็นเพียงกระบวนการทางประชาธิปไตยตามปกติ แต่เป็นกลยุทธ์ที่ได้รับการวางแผนมาอย่างเป็นระบบ เพื่อสร้างความชอบธรรมให้แก่กองทัพเมียนมา หลังต้องเผชิญกับการต่อต้านอย่างรุนแรงทั้งในประเทศและระดับสากลมานานกว่า 5 ปี กองทัพเมียนมาทำการแก้ไขกฎหมายการเลือกตั้งและปรับเปลี่ยนระบบการลงคะแนนจากระบบเสียงข้างมาก ไปสู่ระบบสัดส่วน ซึ่งนักวิเคราะห์มองว่า เป็นการออกแบบมา เพื่อทำลายโอกาสของพรรคการเมืองขนาดใหญ่อย่างพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย ( เอ็นแอลดี ) ซึ่งถูกยุบไปหลังเกิดการยึดอำนาจ และเอื้อประโยชน์ให้กับพรรคสหสามัคคีและการพัฒนา ( ยูเอสดีพี ) ซึ่งเป็นพรรคนอมินีของกองทัพ

แม้รัฐบาลทหารเมียนมาพยายามนำเสนอภาพความสำเร็จ แต่ความเป็นจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้ คือมี 65 เมือง ซึ่งไม่สามารถจัดการเลือกตั้งได้ เนื่องจากสถานการณ์สู้รบยังคงดุเดือด และมากกว่า 90% ของพรรคการเมืองฝ่ายค้านที่ได้รับการเลือกตั้งเมื่อปี 2563 ถูกยุบพรรคหรือถูกขัดขวางไม่ให้เข้าร่วมกระบวนการเลือกตั้งครั้งนี้

นอกจากนั้น กองทัพเมียนมายังคงรักษาสิทธิในที่นั่ง 25% ของทั้งสองสภา ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งรัฐบาลทหารจัดทำเมื่อปี 2551 ทำให้การเลือกตั้งครั้งนี้กลายเป็นการรับรองอำนาจกองทัพโดยปริยาย

ขณะที่การทำสำมะโนประชากรของเมียนมา เมื่อเดือนต.ค. 2567 ถูกใช้เป็นฐานข้อมูลหลักสำหรับการเลือกตั้งครั้งนี้ ทว่าการรวบรวมข้อมูลเกิดขึ้น ท่ามกลางวิกฤติผู้พลัดถิ่นภายในประเทศที่มีมากกว่า 3 ล้านคน การใช้ฐานข้อมูลไม่ครอบคลุมส่งผลให้ประชากรเกือบครึ่งประเทศไม่มีสิทธิออกเสียง หรือตัดสินใจคว่ำบาตรการเลือกตั้ง ด้วยการไม่ไปลงคะแนน ส่วนการเปลี่ยนไปใช้ระบบสัดส่วนยังช่วยให้พรรคยูเอสดีพีสามารถครองเสียงข้างมากในสภาได้ง่ายขึ้นแม้ได้รับคะแนนนิยมต่ำ

การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ณ เมืองเซบู ประเทศฟิลิปปินส์ ระหว่างวันที่ 28-29 ม.ค. ที่ผ่านมา กลายเป็นเวทีที่เผยให้เห็นความขัดแย้งเชิงยุทธศาสตร์ภายในภูมิภาคอย่างชัดเจนที่สุดอีกครั้ง แม้ฟิลิปปินส์ในฐานะประธานอาเซียนประจำปีนี้ จะพยายามผลักดันประเด็นเมียนมาเป็นลำดับความสำคัญสูงสุด แต่การเจรจาระดับรัฐมนตรีกลับจบลงด้วยสภาวะที่ไร้ข้อสรุปอย่างเป็นเอกฉันท์

นางมาเรีย เทเรซา ลาซาโร รมว.การต่างประเทศฟิลิปปินส์ ในฐานประธานอาเซียนประจำปีนี้ กล่าวว่า “ขณะนี้” อาเซียนยังไม่มีมติรับรองผลการเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมา เนื่องจากยังคงมีการพิจารณาผลลัพธ์ของการลงคะแนนครั้งนี้อย่างละเอียดถี่ถ้วน และแต่ละประเทศสมาชิกยังมีความเห็นที่แตกต่างกันในเชิงรายละเอียด

อนึ่ง หลายฝ่ายจึงวิเคราะห์คำว่า “ขณะนี้” ว่าเป็นช่องว่างทางการทูต ที่อาเซียนเจตนาเหลือไว้สำหรับการปรับเปลี่ยนท่าทีในอนาคต หากสถานการณ์ภาคพื้นดินในเมียนมาเริ่มเข้าสู่สภาวะนิ่ง และมีเสถียรภาพมากขึ้นจริง

จากการวิเคราะห์แถลงการณ์และการแสดงออกทางการทูตของสมาชิกอาเซียนแต่ละประเทศ สามารถแบ่งขั้วอำนาจออกได้เป็น 3 กลุ่มหลัก คือ กลุ่มยุทธศาสตร์ประเทศสมาชิกจุดยืนและเหตุผลรองรับกลุ่มเน้นการเปลี่ยนผ่าน คือ ไทย กัมพูชา ลาว และเวียดนามมองการเลือกตั้งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่านสู่สภาวะปกติ อาเซียนจึงควรสนับสนุนการเจรจาและการมีส่วนร่วมเชิงปฏิบัติเพื่อเสถียรภาพชายแดน

กลุ่มที่สองเรียกว่า “ยึดมั่นเงื่อนไขและหลักการ” คือ มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ ซึ่งยืนกรานว่า การเลือกตั้งไม่มีความชอบธรรมหากขาดการหยุดยิงและการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน พร้อมทั้งเรียกร้องให้ยึดตามฉันทามติ 5 ข้ออย่างเคร่งครัด ส่วนอีกกลุ่มมีแนวคิดสายกลางเชิงปฏิบัติ คือ สิงคโปร์และบรูไน ซึ่งขอรักษาจุดยืนในหลักการเรื่องความครอบคลุม แต่พร้อมปรับท่าทีตามสถานการณ์จริง โดยเน้นผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมมากกว่าวาทกรรม

การแบ่งแยกดังกล่าวสะท้อนว่า “ความเป็นศูนย์กลางของอาเซียน” ( ASEAN Centrality ) กำลังถูกทดสอบอย่างหนัก เมื่อผลประโยชน์แห่งชาติของรัฐสมาชิก มีน้ำหนักมากกว่าความเป็นเอกภาพของประชาคม

สำหรับไทย ถือว่ามีการแสดงท่าทียืดหยุ่นที่สุดแล้วต่อผลการเลือกตั้งเมียนมา นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รมว.การต่างประเทศของไทย กล่าวว่า ไทยมองการเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมาในครั้งนี้ “เป็นช่องทางสำหรับการเจรจา” แม้ยอมรับว่ายังไม่สมบูรณ์แบบ ขณะที่ปัจจัยขับเคลื่อนสำคัญของไทยคือความกังวลเรื่องการทะลักของยาเสพติด การพนันออนไลน์ และผู้ลี้ภัยตามแนวชายแดน รวมถึงความต้องการรักษาโครงการเชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐาน

อนึ่ง การใช้นโยบาย “การมีส่วนร่วมแบบปรับจูน” ของไทย เคยได้รับการวิเคราะห์และเป็นที่สนใจของนานาชาติ ว่าเคยใช้ได้ผลในการเปลี่ยนผ่านของไทยเอง หลังการรัฐประหารเมื่อปี 2557 และรัฐบาลไทยชุดปัจจุบันกำลังพยายามนำมาประยุกต์ใช้กับเมียนมา

สำหรับท่าทีของต่างประเทศ โดยเฉพาะชาติที่ถือเป็นมหาอำนาจ จีนเป็นประเทศแรก ๆ ที่ส่งสัญญาณรับรองการเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมา นายกัว เจียคุน โฆษกกระทรวงการต่างประเทศจีน กล่าวว่า การเลือกตั้งของเมียนมาที่เพิ่งผ่านพ้นไป ดำเนินไปอย่าง “ราบรื่นและเป็นระเบียบ” และเรียกร้องให้ประชาคมโลกเคารพการตัดสินใจของชาวเมียนมา

ถ้อยแถลงดังกล่าวสะท้อนว่า รัฐบาลปักกิ่งปรับเปลี่ยนท่าทีจากนโยบาย “ความอดทนเชิงยุทธศาสตร์” มาเป็นการแทรกแซงโดยตรงเพื่อป้องกันการล่มสลายของเมียนมา ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อโครงการระเบียงเศรษฐกิจจีน-เมียนมา หรือ ซีเมค ( China-Myanmar Economic Corridor – CMEC) และการเข้าถึงมหาสมุทรอินเดีย

ด้านรัสเซียยังคงเป็นผู้จัดหาอาวุธหลักและให้การรับรองทางการทูตแก่รัฐบาลทหารเมียนมา เพื่อรักษาอิทธิพลของรัฐบาลมอสโกในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ขณะที่อินเดียดำเนินนโยบาย “ความชอบธรรมแบบบริหารจัดการ” หมายความว่า แม้ยังไม่รับรองผลอย่างเป็นทางการ แต่รัฐบาลนิวเดลีส่งคณะผู้สังเกตการณ์เข้าร่วม เพื่อรักษาสัมพันธไมตรีในการปราบปรามกลุ่มกบฏตามแนวชายแดนระหว่าอินเดียกับเมียนมา และปกป้องโครงการทางหลวงสามฝ่าย

การที่อาเซียนยังไม่สามารถมีฉันทามติรับรองการเลือกตั้งเมียนมาได้ นำไปสู่ข้อสรุปเชิงยุทธศาสตร์และคำถามสำคัญต่อทิศทางของภูมิภาคในหลายประการ นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่เห็นพ้องกันว่า ฉันทามติ 5 ข้อ เริ่มล้าสมัยและขาดประสิทธิภาพในเชิงปฏิบัติ จึงมีข้อเสนอให้นำเสนอ “ข้อตกลงแบบแลกเปลี่ยน” โดยให้อาเซียนยื่นข้อเสนอในการลดระดับการโดดเดี่ยวทางการเมือง แลกกับการที่รัฐบาลทหารเมียนมาต้องหยุดยิงอย่างจริงจัง และยอมให้มีการส่งความช่วยเหลือมนุษยธรรมผ่านกลไกอาเซียนอย่างทั่วถึง

ขณะที่ความแตกแยกภายในอาเซียนอาจนำไปสู่รูปแบบความร่วมมือใหม่ ซึ่งกลุ่มประเทศที่มีผลประโยชน์ร่วมกันในประชาคมดำเนินนโยบายต่อเมียนมาแยกจากกันในระดับหนึ่ง เพื่อลดภาวะอัมพาตขององค์กร แม้ความเคลื่อนไหวนี้เสี่ยงต่อการลดทอนเอกภาพของอาเซียน แต่ในอีกแง่หนึ่ง ต้องยอมรับว่า เป็นความจริงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในสภาวะปัจจุบัน

หากมหาอำนาจอย่างจีนและรัสเซียประสบความสำเร็จในการช่วยให้รัฐบาลทหารเมียนมามีเสถียรภาพภายใต้ภาพลักษณ์ของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง บทบาทของอาเซียนในฐานะตัวกลางการเจรจาจะลดลงทันที และจะกลายเป็นบทพิสูจน์ว่า อาเซียนไม่สามารถแก้ไขปัญหาภายในของตนเองได้หากปราศจากการสนับสนุนจากมหาอำนาจภายนอก

การเลือกตั้งทั่วไปของเมียนมาในครั้งนี้ ไม่ได้เป็นจุดสิ้นสุดของวิกฤติ แต่เป็นเพียงปฐมบทของสถานการณ์ใหม่ ซึ่งจะมีความซับซ้อนยิ่งขึ้น การที่อาเซียนไม่สามารถรับรองผลการเลือกตั้งได้ในขณะนี้ ถือเป็นการตัดสินใจที่รักษา “ความถูกต้องตามหลักการ” เอาไว้ได้ แต่ต้องแลกมาด้วยการเผชิญหน้ากับสภาวะ “ชะงักงันทางการทูต” ที่ยืดเยื้อต่อไป

ท่ามกลางสถานการณ์ที่ประชาชนในเมียนมายังคงต้อง “จ่ายราคาแพง” ด้วยชีวิตและความมั่นคงของตนเอง อาเซียนจำเป็นต้องเร่งหาจุดสมดุลใหม่ระหว่างอุดมการณ์ประชาธิปไตยกับความเป็นจริงเชิงภูมิรัฐศาสตร์ หากต้องการรักษาสถานะความเป็นศูนย์กลาง ในสถาปัตยกรรมความมั่นคงของภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกต่อไป.

ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป

เครดิตภาพ : AFP, REUTERS