ความสัมพันธ์ทวิภาคีระหว่างสหรัฐกับคิวบาถือเป็น หนึ่งในกรณีศึกษาที่ซับซ้อนและยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์การต่างประเทศสมัยใหม่ จากความผูกพันทางเศรษฐกิจที่หยั่งรากลึกในศตวรรษที่ 19 สู่ความขัดแย้งเชิงอุดมการณ์ที่เข้มข้นในช่วงสงครามเย็น และล่าสุดคือวิกฤติการณ์ทางมนุษยธรรมและพลังงาน ที่นำไปสู่ระดับความตึงเครียดใหม่ในปี 2569
ความเกี่ยวพันระหว่างสองประเทศมีมานานก่อนการปฏิวัติอเมริกา โดยเริ่มจากการค้าที่ดำเนินไปอย่างลับ ๆ ภายใต้ข้อจำกัดของลัทธิพาณิชยนิยมของอังกฤษและสเปน ในปี 2319 สเปนเปิดท่าเรือในคิวบาเพื่อการค้ากับอเมริกาเหนืออย่างเป็นทางการ ส่งผลให้เศรษฐกิจของทั้งสองชาติเริ่มผสานรวมกันอย่างรวดเร็ว
เมื่อก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ 19 สหรัฐเริ่มมองคิวบาผ่านแนวคิด “โชคชะตาที่กำหนดไว้” ( Manifest Destiny ) ในปี 2366 นายจอห์น ควินซี อดัมส์ รมว.กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐในเวลานั้น เปรียบคิวบาเสมือน “ผลแอปเปิล” ที่หากหลุดจาก “ต้น” ซึ่งหมายถึงสเปน ต้องตกลงสู่เงื้อมมือของสหรัฐ เนื่องจากแรงดึงดูดทางการเมืองและภูมิศาสตร์
ตลอดช่วงทศวรรษ 1800 สหรัฐพยายามหลายครั้งที่จะซื้อคิวบาจากสเปน รวมถึงข้อเสนอ 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ( ราว 3,242.45 ล้านบาท ) จากประธานาธิบดีเจมส์ เค. โพล์ก เมื่อปี 2391 และแผนการลับ “Ostend Manifesto” ในปี 2397 ที่ระบุว่า สหรัฐมีความชอบธรรมที่จะยึดคิวบาหากสเปนปฏิเสธการขาย
ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจในช่วงนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง ในปี 2408 คิวบาส่งออกน้ำตาลมากถึง 65% ไปยังสหรัฐ ขณะที่ส่งไปยังสเปนเพียง 3% การพึ่งพาทางเศรษฐกิจนี้กลายเป็นรากฐาน ที่ทำให้สหรัฐเข้ามามีบทบาทนำในสงครามเอกราชของคิวบา เมื่อปี 2441ซึ่งนำไปสู่การสิ้นสุดอำนาจของสเปนและเริ่มต้นยุคแห่งการแทรกแซงของอเมริกาอย่างเป็นทางการ
หลังสงครามสเปน-อเมริกา สหรัฐครอบครองคิวบาในฐานะรัฐในอารักขาผ่าน “Platt Amendment” ในปี 2444 ซึ่งให้อำนาจสหรัฐในการแทรกแซงทางการทหารหากผลประโยชน์ของอเมริกาถูกคุกคาม และนำไปสู่การจัดตั้งฐานทัพเรือที่อ่าวกวนตานาโม ในช่วงเวลานี้ คิวบากลายเป็นจุดหมายปลายทางหลักของการลงทุนจากบริษัทสหรัฐ รวมถึงเป็นสวรรค์ของการท่องเที่ยว การพนัน และกิจกรรมของกลุ่มมาเฟียอเมริกัน
แม้เศรษฐกิจจะเติบโต แต่ความไม่เสมอภาคทางสังคมและการคอร์รัปชันภายใต้การสนับสนุนของสหรัฐ ต่อผู้นำเผด็จการอย่างประธานาธิบดี ฟุลเกนซิโอ บาติสตา สร้างความไม่พอใจอย่างรุนแรงในหมู่ประชาชน ช่วงทศวรรษ 1950 คิวบาถูกขนานนามว่าเป็น “สนามเด็กเล่น” ของอเมริกา ขณะที่ชาวคิวบาส่วนใหญ่ต้องเผชิญกับความยากจนและการกดขี่ทางการเมือง ซึ่งกลายเป็นเชื้อไฟชั้นดีให้กับการปฏิวัติ ภายใต้การนำของนายฟิเดล คาสโตร
ชัยชนะของการปฏิวัติคิวบา เมื่อวันที่ 1 ม.ค. 2502 นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงระเบียบอำนาจอย่างฉับพลัน แม้ในช่วงแรก สหรัฐจะให้การรับรองรัฐบาลใหม่ แต่ความสัมพันธ์เริ่มพังทลายเมื่อรัฐบาลคาสโตรบังคับใช้กฎหมายปฏิรูปเกษตรกรรมและการโอนกิจการของบริษัทอเมริกันมาเป็นของรัฐ โดยไม่มีการชดเชยที่เหมาะสม ต่อมาในปี 2504 คิวบาฟื้นฟูความสัมพันธ์กับสหภาพโซเวียตและลงนามในข้อตกลงการค้า ซึ่งถือเป็นการท้าทายอิทธิพลของสหรัฐในซีกโลกตะวันตกโดยตรง
วงจรแห่งการตอบโต้เริ่มต้นขึ้น เมื่อสหรัฐสั่งระงับโควตานำเข้าน้ำตาลและประกาศคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจเกือบทั้งหมดต่อคิวบา เมื่อเดือนต.ค. 2503 ความขัดแย้งพุ่งถึงขีดสุดในการรุกรานที่อ่าวหมู เมื่อปี 2504 และวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาในปี 2505 ซึ่งนำพาโลกเข้าใกล้สงครามนิวเคลียร์มากที่สุด
ผลลัพธ์ของวิกฤติการณ์ครั้งนั้น คือการตกลงที่สหรัฐจะไม่รุกรานคิวบา แลกกับการถอนขีปนาวุธโซเวียต แต่สหรัฐใช้วิธีระดับมาตรการคว่ำบาตรเป็นปิดล้อม ให้กลายเป็นนโยบายหลักในการแยกคิวบาออกจากประชาคมโลก
ตลอดช่วงทศวรรษ 1960-1980 คิวบากลายเป็นพันธมิตรที่สำคัญของสหภาพโซเวียต และเข้ามามีบทบาทในสงครามตัวแทนในแอฟริกาและตะวันออกกลาง ซึ่งยิ่งตอกย้ำภาพลักษณ์ของคิวบาในสายตาของรัฐบาลวอชิงตัน ว่าคิวบาเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงของสหรัฐ
หลังจากการล่มสลายของสหภาพโซเวียตในปี 2534 คิวบาเข้าสู่ยุควิกฤติเศรษฐกิจ เนื่องจากเผชิญกับมาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐมากขึ้น แต่ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่สุดเกิดขึ้นในปี 2567 เมื่อประธานาธิบดีบารัค โอบามา ผู้นำสหรัฐในเวลานั้น และประธานาธิบดีราอูล คาสโตร ผู้นำคิวบา ประกาศความร่วมมือเพื่อฟื้นฟูความสัมพันธ์
นโยบายของโอบามามีจุดมุ่งหมายเพื่อ “เปลี่ยนหน้ากระดาษ” จากนโยบายการแยกตัวที่ล้มเหลวมาเป็น “การมีส่วนร่วมอย่างสร้างสรรค์” โดยมีการดำเนินการที่สำคัญ รวมถึงการรื้อฟื้นความสัมพันธ์ทางการทูต การที่ทั้งสองประเทศกลับมาเปิดสถานเอกอัครราชทูตกันอีกครั้ง เมื่อปี 2558 การที่สหรัฐถอดชื่อคิวบาออกจากรายชื่อรัฐที่สนับสนุนการก่อการร้าย เพื่อขจัดอุปสรรคสำคัญในการทำธุรกรรมทางการเงินระหว่างประเทศ
ขณะเดียวกัน ยังมีเรื่องของการผ่อนปรนข้อจำกัดด้านการเดินทางและการส่งเงิน เพื่อสนับสนุนภาคธุรกิจเอกชนที่เพิ่งเริ่มต้นในคิวบา และการเยือนคิวบาประวัติศาสตร์ของประธานาธิบดีบารัค โอบามา เมื่อปี 2559 ซึ่งเป็นครั้งแรกในรอบ 88 ปี ที่ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐเดินทางไปยังคิวบา เป็นสัญญาณที่ดีให้กับอนาคตของคิวบา ว่าจะมีการปฏิรูปการเมืองและเศรษฐกิจ
อย่างไรก็ตาม โครงสร้างพื้นฐานของการคว่ำบาตรส่วนใหญ่ยังคงถูกกำหนดโดยกฎหมายซึ่งบัญญัติโดยสภาคองเกรส ประธานาธิบดีสหรัฐจึงไม่สามารถยกเลิกได้เองฝ่ายเดียว
การก้าวขึ้นสู่อำนาจผู้นำสหรัฐสมัยแรกของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เมื่อปี 2560 นำไปสู่การยกเลิกนโยบายผ่อนปรนของโอบามาเกือบทั้งหมด และภายใต้อิทธิพลของกลุ่มชาวอเมริกันเชื้อสายคิวบาที่มีแนวคิดแข็งกร้าวในรัฐฟลอริดา ทรัมป์ประกาศแคมเปญ “แรงกดดันสูงสุด” เพื่อตัดเส้นเลือดใหญ่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลคิวบา
มาตรการที่สำคัญในช่วงนี้รวมถึง การกำหนด “รายชื่อหน่วยงานคิวบาที่ถูกจำกัด” ซึ่งห้ามทำธุรกรรมกับนิติบุคคลที่ควบคุมโดยกองทัพคิวบา และสำคัญที่สุดคือการประกาศใช้อำนาจตามมาตรา 3 ของกฎหมาย เฮล์มส์-เบอร์ตัน ในปี 2562 ซึ่งเป็นครั้งแรก นับตั้งแต่มีการบัญญัติกฎหมายดังกล่าวเมื่อปี 2539
มาตรการนี้อนุญาตให้พลเมืองสหรัฐฟ้องร้องบริษัทต่างชาติซึ่งทำธุรกิจ บนทรัพย์สินที่ถูกยึดไปหลังการปฏิวัติ เมื่อปี 2502 ซึ่งสร้างความเสียหายต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติอย่างมหาศาล และก่อนสิ้นสุดวาระแรกในปี 2564 ทรัมป์ยังได้นำคิวบากลับเข้าสู่รายชื่อรัฐที่สนับสนุนการก่อการร้ายอีกครั้ง
แม้รัฐบาลวอชิงตันชุดต่อมา ภายใต้การนำของประธานาธิบดีโจ ไบเดน ประกาศทบทวนนโยบายคิวบาโดยเน้นเรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นแกนกลาง อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์ประท้วงต่อต้านรัฐบาลฮาวานาครั้งใหญ่ เมื่อวันที่ 11 ก.ค. 2564 ซึ่งเกิดจากความไม่พอใจเรื่องการขาดแคลนอาหาร ยา และไฟฟ้า ได้เปลี่ยนทิศทางของความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองประเทศอีกครั้ง
การตอบโต้ที่รุนแรงของรัฐบาลคิวบาต่อผู้ประท้วง รวมถึงการจับกุมและตัดสินโทษจำคุกระยะยาวต่อพลเมืองหลายร้อยคน นำไปสู่การประณามจากนานาชาติ ทำให้ไบเดนต้องรักษามาตรการคว่ำบาตรของทรัมป์ไว้ส่วนใหญ่ กระนั้น ในปี 2567 และต้นปี 2568 รัฐบาลไบเดนพยายามผ่อนปรนในบางจุดเพื่อช่วยเหลือประชาชน เช่น การเปิดช่องทางการทำธุรกรรมให้กับผู้ประกอบการเอกชนคิวบา และการประกาศเจตจำนงที่จะถอดคิวบาออกจากรายชื่อรัฐสนับสนุนการก่อการร้ายอีกครั้ง ในเดือนม.ค. 2568
เข้าสู่ปี 2569 ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับคิวบาก้าวเข้าสู่ภาวะวิกฤติ “ครั้งประวัติศาสตร์” เมื่อทรัมป์ กลับมาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีวาระที่สอง เมื่อวันที่ 29 ม.ค. 2569 ทรัมป์ลงนามในคำสั่งบริหารที่กำหนดพิกัดอัตราภาษีศุลกากรต่อสินค้าจากประเทศใดก็ตามที่ส่งน้ำมันให้คิวบา ซึ่งส่งผลกระทบต่อเม็กซิโกและเวเนซุเอลาโดยตรง และนำไปสู่การหยุดชะงักของการส่งมอบน้ำมันเกือบทั้งหมดสู่เกาะคิวบา
การปิดล้อมพลังงานครั้งนี้ทำให้ระบบไฟฟ้าของคิวบาล่มสลายเกือบทั้งประเทศ ส่งผลกระทบต่อระบบประปา และบริการสาธารณสุข เมื่อช่วงเดือนมี.ค. ที่ผ่านมา รัฐบาลทรัมป์ขยายขอบเขตการกดดันด้วยการระบุว่าระบอบการปกครองของคิวบา “พร้อมที่จะล่มสลาย” และได้เสนอแนวคิดเรื่อง “การเข้ายึดครองอย่างเป็นมิตร” เพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง โดยอ้างว่าเพื่อยุติความทุกข์ยากของประชาชน
นักวิเคราะห์มองว่า วาทกรรมดังกล่าวเป็นเครื่องมือทางจิตวิทยาของรัฐบาลวอชิงตัน ในการบีบบังคับให้รัฐบาลคิวบายอมรับเงื่อนไขของสหรัฐเพื่อทำข้อตกลง ที่รวมถึงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง
ในเวลาเดียวกัน ความขัดแย้งที่ยืดเยื้อนำไปสู่หายนะทางประชากรของคิวบา ระหว่างปี 2564 จนถึงปัจจุบัน มีชาวคิวบามากกว่า 1 ล้านคน หรือประมาณ 10% ของประชากรทั้งหมด อพยพออกจากเกาะ ข้อมูลทางสถิติระบุว่าประชากรจริงของคิวบาอาจลดลงเหลือต่ำกว่า 8 ล้านคน ในปีนี้ ซึ่งถือเป็นการลดลงของประชากรที่รวดเร็วที่สุดในโลกช่วงสี่ปีที่ผ่านมา วิกฤตินี้ไม่เพียงแต่ทำลายขีดความสามารถในการผลิตของประเทศ แต่ยังสร้างภาระด้านการดูแลผู้สูงอายุอย่างรุนแรง ด้านสหรัฐเองก็เผชิญกับความท้าทาย ในการจัดการกับคลื่นผู้อพยพที่พุ่งสูงขึ้นอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน
ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับคิวบา ไม่ใช่เพียงความขัดแย้งทวิภาคี แต่เป็นประเด็นที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงในระดับภูมิภาค การปิดล้อมพลังงานและการกดดันในเวลานี้ กำลังผลักดันให้คิวบาเข้าสู่สภาวะวิกฤติที่อาจส่งผลให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์ของประเทศ อนาคตของคิวบาจะขึ้นอยู่กับศักยภาพรัฐบาล ในการเจรจาและการต่อรองกับสหรัฐ เพื่อหาจุดสมดุลระหว่างการเรียกร้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน และความมั่นคงของรัฐ กับความต้องการพื้นฐานในการดำรงชีวิตของพลเมืองคิวบา ที่กำลังเผชิญกับภาวะวิกฤติทางมนุษยธรรมอย่างแสนสาหัส.
ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป
เครดิตภาพ : AFP
