ข้อถกเถียงเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรของสหราชอาณาจักรกำลังเข้าสู่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญอีกครั้ง เมื่อนายกรัฐมนตรีแอนดี เบิร์นแฮม แสดงจุดยืนสนับสนุนการปฏิรูปสถาปัตยกรรมรัฐธรรมนูญของประเทศอย่างชัดเจน ท่าทีดังกล่าวสอดรับกับการผลักดันนโยบายกระจายอำนาจครั้งใหญ่ โดยมีเป้าหมายถ่ายโอนอำนาจบริหารและงบประมาณจากรัฐบาลส่วนกลาง ไปยังนายกเทศมนตรีเขตเมือง (Regional Mayors) และผู้นำท้องถิ่นทั่วสหราชอาณาจักร
สาระสำคัญของนโยบายดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหาร แต่ครอบคลุมตั้งแต่ระบบขนส่ง ที่อยู่อาศัย สาธารณสุข ตำรวจ นวัตกรรม พลังงาน การลงทุนด้านวัฒนธรรม ไปจนถึงงบประมาณพัฒนาทักษะแรงงานสำหรับเยาวชนอายุ 16–19 ปี และมาตรการสนับสนุนการจ้างงานของกระทรวงการทำงานและบำนาญ
ขณะเดียวกัน งบประมาณในอนาคตสำหรับองค์กรระดับชาติ ที่ผู้บริหารไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เช่น สถาบันศิลปะ สถาบันกีฬา และสถาบันวิจัยแห่งชาติ อาจเป็นการเปิดพื้นที่ให้ผู้นำท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทมากขึ้น
ข้อเสนอสำคัญอีกประการคือการเปิดทางให้เขตเทศบาลเมืองสามารถจัดเก็บและคงไว้ซึ่งส่วนแบ่งจากภาษีเงินได้และภาษีธุรกิจตั้งแต่เดือนม.ค. 2571 พร้อมทั้งจัดตั้ง “บ้านเลขที่ 10 เหนือ” ในภาคเหนือของเกาะอังกฤษ เพื่อสะท้อนแนวคิดการลดการรวมศูนย์อำนาจจากกรุงลอนดอน การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จึงไม่ได้เป็นเพียงการกระจายอำนาจด้านการบริหาร หากแต่กำลังตั้งคำถามต่อโครงสร้างอำนาจของสหราชอาณาจักรในระดับพื้นฐาน
เบิร์นแฮมมองว่า โครงสร้างการเมืองปัจจุบันของสหราชอาณาจักรมีลักษณะเป็น “รัฐศักดินา” ที่ล้าสมัยและรวบอำนาจกับทรัพยากรไว้ในมือของของคนไม่กี่คน จนทำให้สหราชอาณาจักรเผชิญความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมระหว่างภูมิภาคในระดับสูง โดยเฉพาะพื้นที่อุตสาหกรรมเดิมทางตอนเหนือ ที่หลายฝ่ายมองว่า ถูกละเลยมาเป็นเวลานาน
ผู้นำสหราชอาณาจักรเสนอว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรรับรองหลัก “มาตรฐานการครองชีพที่เท่าเทียมกัน” และ “การเติบโตที่ดีในทุกพื้นที่” เพื่อให้ประชาชนในทุกภูมิภาคสามารถเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานและสาธารณูปโภคอย่างเป็นธรรม
ประเด็นนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากสหราชอาณาจักรเป็นหนึ่งในประชาธิปไตยขนาดใหญ่เพียงไม่กี่ประเทศ ร่วมกับอิสราเอลและนิวซีแลนด์ ที่ไม่มีเอกสารรัฐธรรมนูญฉบับเดียวซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ รัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรมีวิวัฒนาการขึ้นจากการสั่งสมของกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้น หลักฎหมายจากคำพิพากษาของศาล สนธิสัญญา และธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมือง มากกว่าจะเกิดจากการร่างเอกสารฉบับเดียวในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง
ภายใต้หลัก “อธิปไตยของรัฐสภา” รัฐสภาสามารถตราหรือแก้ไขกฎหมายได้อย่างกว้างขวาง และเมื่อรัฐบาลครองเสียงข้างมากในสภาสามัญหรือสภาผู้แทนราษฎร ก็สามารถผลักดันการเปลี่ยนแปลงที่มีนัยสำคัญต่อโครงสร้างรัฐผ่านกระบวนการนิติบัญญัติปกติได้ สิ่งนี้ทำให้สิทธิของท้องถิ่น โครงสร้างการกระจายอำนาจ หรือแม้แต่สิทธิเสรีภาพบางประการ ไม่มีหลักประกันในระดับรัฐธรรมนูญที่แข็งแกร่งเพียงพอ
ความพยายามจัดทำรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรจึงไม่ใช่แนวคิดใหม่ของสหราชอาณาจักร ในสมัยนายกรัฐมนตรีกอร์ดอน บราวน์ ระหว่างปี 2550-2553 ประเด็นการปฏิรูปรัฐธรรมนูญถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างจริงจัง ซึ่งเบิร์นแฮมเองก็เคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาลชุดนี้ ต่อมาในปี 2558 คณะกรรมาธิการปฏิรูปการเมืองและรัฐธรรมนูญของรัฐสภาได้ศึกษาทางเลือกในการประมวลกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นเวลาหลายปี แต่ท้ายที่สุดไม่สามารถสร้างฉันทามติทางการเมืองได้
การกลับมาของประเด็นนี้ในยุคเบิร์นแฮมจึงสะท้อนความพยายามรื้อฟื้นวาระการปฏิรูปที่ค้างคามานาน โดยมีการกระจายอำนาจเป็นแรงผลักสำคัญ เพราะเมื่ออำนาจและงบประมาณถูกถ่ายโอนไปยังระดับท้องถิ่นมากขึ้น ก็ย่อมเกิดคำถามว่าอำนาจเหล่านั้นจะได้รับการคุ้มครองอย่างไร จากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในอนาคต
ขณะเดียวกัน ภาคประชาสังคมอีกหลายกลุ่มมองว่า สหราชอาณาจักรกำลังเผชิญภาวะถดถอยทางประชาธิปไตยจากการที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจสูง ขณะที่กลไกตรวจสอบถ่วงดุลยังมีข้อจำกัด และท้องถิ่นถูกดึงอำนาจกลับเข้าสู่ส่วนกลางอย่างต่อเนื่องตลอดหลายทศวรรษ ด้วยเหตุนี้ จึงมีแนวคิดเสนอให้จัดตั้ง “สมัชชารัฐธรรมนูญ” ที่เปิดให้ประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมในการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ ตลอดจนคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และอำนาจปกครองตนเองของท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดความท้าทายอย่างน้อย 3 ด้าน ประการแรก คือความตึงเครียดระหว่างการกระจายอำนาจทางการคลัง กับหลักอธิปไตยของรัฐสภา หากท้องถิ่นได้รับอำนาจจัดเก็บและบริหารรายได้มากขึ้น แต่ไม่มีหลักประกันทางรัฐธรรมนูญ รัฐบาลสหราชอาณาจักรชุดใหม่อาจสามารถดึงอำนาจและงบประมาณกลับคืนสู่ส่วนกลางได้ การมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรจึงอาจเป็นกลไกสร้างเสถียรภาพให้แก่การกระจายอำนาจในระยะยาว
ประการที่สอง คือความสัมพันธ์ระหว่างชาติทั้งสี่ภายในสหราชอาณาจักร ได้แก่ อังกฤษ สกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ การกระจายอำนาจในอังกฤษย่อมส่งผลต่อดุลอำนาจกับรัฐบาลที่มีอำนาจกระจายอยู่แล้วในสกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของสหราชอาณาจักร จึงจำเป็นต้องกำหนดสถานะและสิทธิในการปกครองตนเองของแต่ละชาติ รวมถึงวางหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการจัดประชามติว่าด้วยอนาคตทางรัฐธรรมนูญหรือการแยกตัวเป็นเอกราช
ประการสุดท้าย คือความเสี่ยงที่การเมืองจะถูกทำให้เป็นเรื่องของศาลมากขึ้น หากรัฐธรรมนูญกำหนดเป้าหมายทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น มาตรฐานการครองชีพที่เท่าเทียมกัน หรือเป้าหมายคาร์บอนเป็นศูนย์อย่างละเอียด ศาลอาจต้องเข้ามาวินิจฉัยว่า นโยบายของรัฐบาลสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งอาจทำให้ศาลกลายเป็นผู้ชี้ขาดประเด็นที่เดิมเป็นพื้นที่ตัดสินใจของนักการเมืองจากการเลือกตั้ง
ดังนั้น หากสหราชอาณาจักรจะก้าวไปสู่รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรอย่างจริงจัง กระบวนการดังกล่าวจำเป็นต้องสร้างฉันทามติในวงกว้าง พร้อมออกแบบระบบตรวจสอบถ่วงดุลที่รอบคอบ รวมถึงกำหนดเงื่อนไขการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยเสียงข้างมากพิเศษ เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐธรรมนูญกลายเป็นเครื่องมือของรัฐบาลหรือพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง
ท้ายที่สุด จุดยืนของเบิร์นแฮมสะท้อนว่า การถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรกำลังเปลี่ยนจากคำถามเชิงกฎหมายไปสู่คำถามที่ใหญ่กว่านั้น นั่นคือ รัฐควรจัดสรรอำนาจ ทรัพยากร และสิทธิระหว่างส่วนกลางกับภูมิภาคอย่างไร
การกระจายอำนาจจึงมิได้เป็นเพียงนโยบายบริหารประเทศ แต่กำลังกลายเป็นแรงผลักให้สหราชอาณาจักรต้องทบทวนรากฐานของรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่มาหลายศตวรรษ หากการปฏิรูปสามารถสร้างฉันทามติจากทั้งรัฐบาล ท้องถิ่น ชาติสมาชิก และประชาชนได้สำเร็จ การเปลี่ยนผ่านจากรัฐที่รวมศูนย์อำนาจสูงไปสู่โครงสร้างประชาธิปไตยที่กระจายอำนาจและมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร อาจกลายเป็นหนึ่งในการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันครั้งสำคัญที่สุดของสหราชอาณาจักรในยุคสมัยใหม่.
ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป
เครดิตภาพ : GETTY IMAGES
