บัญชีเฝ้าระวังค่าเงิน สหรัฐให้ ‘ใบเหลือง’ บีบไทยเลือกข้าง

การรายงานนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของกระทรวงการคลังสหรัฐ ซึ่งยื่นต่อสภาคองเกรส เมื่อวันที่ 29 ม.ค. 2569 ถือเป็นหมุดหมายสำคัญที่สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงลึกในความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างประเทศ และยุทธศาสตร์ “อเมริกาต้องมาก่อน” ภายใต้การบริหารของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ผู้นำสหรัฐคนปัจจุบัน

การที่สหรัฐเพิ่มชื่อไทยเข้าสู่กลุ่ม “รายชื่อประเทศที่ต้องจับตาเป็นพิเศษ” ( Monitoring List ) ในรอบการประเมินปัจจุบัน แม้จะยังไม่ถูกตราหน้าว่าเป็น “ผู้บิดเบือนค่าเงิน” แต่ก็นำมาซึ่งคำถามเชิงยุทธศาสตร์ว่า เกณฑ์การพิจารณาเหล่านี้ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง เพื่อบีบบังคับให้เกิดการตกลงทางการค้าในลักษณะธุรกรรมนิยมหรือไม่

การจัดทำรายงานนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของประเทศคู่ค้าสำคัญ ( Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States ) ของกระทรวงการคลังสหรัฐ มีรากฐานมาจากข้อกำหนดทางกฎหมายที่เคร่งครัดของรัฐบาลวอชิงตัน โดยมุ่งเน้นไปที่การป้องกันไม่ให้ประเทศคู่ค้าสร้างความได้เปรียบทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมผ่านการจัดการค่าเงินให้อ่อนค่าเกินความจริง

ในรายงานฉบับเดือนม.ค. 2569 กระทรวงการคลังสหรัฐประกาศเพิ่มความเข้มข้นในการวิเคราะห์ โดยระบุชัดเจนว่า ภารกิจดังกล่าวสอดรับกับนโยบายอเมริกาต้องมาก่อนของทรัมป์ เพื่อขจัดดุลการค้าที่ขาดดุลอย่างมหาศาลและฟื้นฟูความแข็งแกร่งทางเศรษฐกิจของอเมริกา การประเมินในรอบนี้ครอบคลุมข้อมูลในช่วง 4 ไตรมาส ตั้งแต่เดือนก.ค. 2567 ถึงมิ.ย. 2568 และมีการปรับปรุงวิธีการตรวจสอบการแทรกแซงค่าเงินให้มีความ “สมมาตร” มากขึ้น

เดิมทีรายงานมุ่งเน้นไปที่การแทรกแซงเพื่อไม่ให้ค่าเงินของประเทศคู่ค้าแข็งค่าขึ้น ซึ่งจะช่วยให้สินค้าส่งออกมีราคาถูกลงและได้เปรียบในตลาดสหรัฐ แต่ในรายงานล่าสุด สหรัฐขยายขอบเขตการติดตามไปยังพฤติกรรมการแทรกแซงเพื่อไม่ให้ค่าเงินอ่อนค่าลงด้วยเช่นกัน รัฐบาลวอชิงตันต้องการตรวจสอบว่า ประเทศที่ใช้นโยบายดูแลความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนนั้น ดำเนินการอย่างเท่าเทียมกันทั้งสองขาหรือไม่ หรือมุ่งเน้นเพียงแค่การสกัดการแข็งค่าเป็นหลัก

นอกจากนี้ กระทรวงการคลังยังให้ความสำคัญกับนโยบายที่มิใช่เครื่องมือตลาด เช่น การใช้มาตรการกำกับดูแลสถาบันการเงิน มาตรการควบคุมเงินทุน และการทำธุรกรรมผ่านกองทุนความมั่งคั่งหรือกองทุนบำเหน็จบำนาญของรัฐ ที่อาจส่งผลกระทบต่อค่าเงินโดยอ้อมโดยไม่มีการเข้าซื้อขายเงินตราต่างประเทศในตลาดโดยตรง รวมถึงการใช้ธุรกรรมอัตราแลกเปลี่ยนล่วงหน้า เพื่อทำการทำหมันสภาพคล่อง ซึ่งจะอำพรางพฤติกรรมการแทรกแซงในตลาดซื้อขายทันที

การระบุว่าประเทศใดควรอยู่ในบัญชีเฝ้าระวัง หรือเข้าข่ายผู้บิดเบือนค่าเงิน สหรัฐใช้เกณฑ์ชี้วัดทางเศรษฐกิจมหภาค 3 ประการในการประเมินคู่ค้าสำคัญ 20 อันดับแรก หากเข้าเกณฑ์ 2 ใน 3 ข้อ จะถูกบรรจุเข้า บัญชีเฝ้าระวัง โดยอัตโนมัติ และจะอยู่ในรายชื่อนั้นอย่างน้อย 2 รอบรายงานต่อเนื่องกัน

ในรายงานฉบับเดือนม.ค. 2569 มีทั้งหมด 10 เขตเศรษฐกิจ ซึ่งสหรัฐจัดให้อยู่ในบัญชีเฝ้าระวังการบิดเบือนค่าเงิน ได้แก่ จีน, ญี่ปุ่น, เกาหลีใต้, ไต้หวัน, สิงคโปร์, เวียดนาม, เยอรมนี, ไอร์แลนด์, สวิตเซอร์แลนด์ และไทยที่ถือเป็น “น้องใหม่” ของรอบนี้

อย่างไรก็ตาม เคยถูกจัดอยู่ในบัญชีเฝ้าระวังดังกล่าวมาแล้ว ในช่วงหลังวิกฤติการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ระหว่างปี 2563-2564 ก่อนที่จะหลุดจากรายชื่อไปเมื่อตัวเลขเศรษฐกิจของไทยมีความผ่อนคลายมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ในรายงานฉบับล่าสุด ไทยได้กลับเข้าสู่รายชื่ออีกครั้ง เนื่องจากปัจจัยเชิงโครงสร้างและการฟื้นตัวของเศรษฐกิจภายนอกที่แข็งแกร่ง จนเข้าเกณฑ์ของสหรัฐถึง 2 ข้อ ได้แก่

“ดุลการค้าที่เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด” ไทยมีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐ สูงถึง 54,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ( ราว 1.67 ล้านล้านบาท ) ระหว่างช่วงครึ่งหลังของปี 2567 และครึ่งแรกของปี 2568 ตัวเลขดังกล่าวถือว่า สูงกว่าเกณฑ์ของสหรัฐเกือบ 4 เท่า และเพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัวเมื่อเทียบกับช่วง 5 ปีก่อนหน้า โดยสินค้าส่งออกหลักที่เป็นตัวขับเคลื่อน คืออุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์และเครื่องจักร

“ดุลบัญชีเดินสะพัดที่ฟื้นตัว” ไทยมีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดอยู่ที่ 3.8% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ( จีดีพี ) ซึ่งสูงกว่าเกณฑ์ 3% การเกินดุลนี้สะท้อนถึงรายได้จากการท่องเที่ยวที่กลับมาขยายตัวและการส่งออกที่ยังคงเติบโต แม้ภาคการผลิตจะเผชิญกับปัญหาความสามารถในการแข่งขันในระดับโครงสร้างก็ตาม

สำหรับเกณฑ์ข้อที่ 3 เรื่องการแทรกแซงค่าเงินนั้น ไทยยังอยู่ในระดับที่ปลอดภัย โดยมีการซื้อเงินตราต่างประเทศสุทธิเพียง 0.9% ของจีดีพี ซึ่งต่ำกว่าเพดาน 2% ของสหรัฐอย่างเห็นได้ชัด ทำให้ไทยยังไม่ถูกเพิ่มเข้าบัญชีประเทศหรือเขตเศรษฐกิจผู้บิดเบือนค่าเงินในรอบนี้

ขณะเดียวกัน บรรดานักวิเคราะห์ตั้งข้อสังเกตว่า การที่ดุลการค้าของไทยกับสหรัฐพุ่งสูงขึ้นอย่างผิดปกตินั้น ส่วนหนึ่งอาจเกิดจาก “ปรากฏการณ์การฟอกตัวของสินค้า” ( Tariff-Washing ) โดยเฉพาะสินค้าจากจีนที่พยายามเลี่ยงกำแพงภาษีของสหรัฐ โดยการส่งผ่านไทย ซึ่งสหรัฐแสดงความกังวลว่า บริษัทจีนอาจส่งสินค้ามายังไทยเพื่อทำการประกอบเพียงเล็กน้อยหรือเพียงแค่เปลี่ยนบรรจุภัณฑ์ ก่อนส่งออกต่อไปยังสหรัฐ

นอกจากนี้ การย้ายฐานการผลิตจากจีนมายังไทย ในกลุ่มอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์และรถยนต์ไฟฟ้า ( อีวี ) ส่งผลให้ไทยกลายเป็นฐานการส่งออกที่สำคัญไปยังตลาดอเมริกาแทนที่จีน แม้จะเป็นผลดีต่อจีดพีของไทย แต่ก็ทำให้ไทยกลายเป็นเป้าสายตาของกระทรวงการคลังสหรัฐ ในฐานะคู่ค้าที่สร้างความเสียเปรียบทางการค้าให้แก่อเมริกามากขึ้น

อย่างไรก็ตาม รายงานฉบับเดือนม.ค. 2569 ได้รับการวิเคราะห์เช่นกันว่า เป็น “กลการเมือง” อย่างชัดเจนภายใต้วัฒนธรรมการบริหารแบบธุรกรรมนิยม ( Transactionalism ) ของรัฐบาลทรัมป์ รายงานนี้ทำหน้าที่เป็นกลไกในการ “กดดันเพื่อต่อรอง” มากกว่าเป็นเพียงการประเมินทางเทคนิคด้วยเจตนาบริสุทธิ์

เป้าหมายสูงสุดของนโยบายอเมริกาต้องมาก่อน คือการ “Reindustrialization” หรือการดึงอุตสาหกรรมการผลิตกลับสู่มาตุภูมิ การจัดทำรายงานและระบุอย่างเจาะจงว่า กำลังเฝ้าระวังประเทศหนึ่งประเทศใดอย่างเจาะจง เป็นการส่งสัญญาณเตือนว่า สหรัฐพร้อมจะใช้มาตรการรุนแรง หากไม่ได้รับการตอบสนองทางการค้าที่พึงพอใจ

ในกรณีของไทย ความเป็นกลการเมืองเห็นได้ชัดจากการเจรจาเมื่อปี 2568 ซึ่งตอนแรกสหรัฐขู่จะเก็บภาษีต่างตอบแทนกับไทย ในอัตราสูงถึง 36% แต่สุดท้ายปรับลดลงเหลือ 19% หลังจากไทยตกลงยินยอมในเงื่อนไขบางประการ เช่น การขยายโควตานำเข้าน้ำตาลและผลไม้แปรรูปจากสหรัฐ การสัญญาว่าจะจัดซื้อก๊าซธรรมชาติเหลว ( แอลเอ็นจี ) จากบริษัทของสหรัฐ และการจัดซื้อเครื่องบินโบอิ้งเพื่อลดดุลการค้า นอกจากนี้ ยังมีความพยายามกดดันผ่านความร่วมมือทางทหาร เช่น การเจรจาขายยานเกราะสไตรเกอร์ เพื่อแลกกับการไม่ถูกลงโทษทางการเงิน

ทั้งนี้ ศาลฎีกาสหรัฐมีคำพิพากษา เมื่อวันที่ 20 ก.พ. ที่ผ่านมา ว่าทรัมป์ไม่สามารถอ้างสถานการณ์ฉุกเฉิน จากกฎหมายอำนาจฉุกเฉินทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ( ไออีอีพีเอ ) ฉบับปี 2520 มาใช้เก็บภาษีตามอำเภอใจได้ อัตราภาษีทั้งหมดภายใต้กฎหมายนี้จึงเป็นโมฆะ

อย่างไรก็ตาม ทรัมป์หันมาใช้อำนาจตามมาตรา 122 ของกฎหมายการค้าฉบับปี 2517 เพื่อเก็บภาษีจากทั่วโลกในอัตรา 15% เป็นเวลาสูงสุด 150 วัน ตั้งแต่วันที่ 24 ก.พ. ที่ผ่านมา

นอกจากนั้น สหรัฐใช้รายงานนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน เป็นเครื่องมือเชิงภูมิรัฐศาสตร์เพื่อสกัดกั้นอิทธิพลของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยการกดดันประเทศอย่างไทยและเวียดนามให้เข้มงวดกับการตรวจสอบแหล่งกำเนิดสินค้า สหรัฐ มุ่งหวังจะทำลายห่วงโซ่อุปทานของจีนที่กระจายตัวอยู่ในภูมิภาคนี้ รายงานฉบับดังกล่าวจึงทำหน้าที่เสมือน “ใบเหลือง” ทางเศรษฐกิจ เพื่อบีบให้ไทยเลือกข้างในการทำสงครามการค้ายุค 2.0 โดยการควบคุมการส่งออกสินค้าที่อาจมีส่วนประกอบของเทคโนโลยีจีนที่ถูกแบน

รายงานนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนฉบับต่อไปซึ่งมีกำหนดเผยแพร่ในช่วงกลางปีนี้ จะเป็นเครื่องชี้วัดที่สำคัญว่า ไทยจะยังอยู่ในรายชื่อ ถูกถอดออก หรือยกระดับมากกว่านั้น ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่กดดันให้ไทยต้องมีการดำเนินนโยบายเชิงรุก มากกว่าการตั้งรับเพียงอย่างเดียว

โดยสรุป การที่สหรัฐเพิ่มชื่อไทยเข้าสู่รายชื่อ “ต้องจับตาเป็นพิเศษ” ในเรื่องการบิดเบือนค่าเงิน เป็นเหตุการณ์ที่ผสมผสานระหว่างข้อมูลทางเศรษฐกิจที่เข้าเกณฑ์เชิงปริมาณ กับการวางหมากทางการเมืองเชิงยุทธศาสตร์ แม้จะยังไม่มีบทลงโทษในทันที แต่เป็นสัญญาณเตือนให้ไทยต้องทบทวนยุทธศาสตร์การค้าและการเงินระหว่างประเทศอย่างรอบด้าน เพื่อรับมือกับยุคสมัยที่เศรษฐกิจโลกถูกขับเคลื่อนด้วยอำนาจและผลประโยชน์ส่วนตน มากกว่ากฎกติกาเสรีแบบเดิม .

ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป

เครดิตภาพ : GETTY IMAGES, AFP