“อันโคลส” ธรรมนูญแห่งทะเล กับเกมภูมิรัฐศาสตร์ยุคใหม่

มหาสมุทรมีอาณาเขตครอบคลุมพื้นที่มากกว่า 70% ของพื้นผิวโลก และเป็นปัจจัยพื้นฐานที่ค้ำจุนชีวิต การค้า และความมั่นคงของมนุษยชาติมาอย่างยาวนาน อย่างไรก็ตาม การบริหารจัดการพื้นที่อันกว้างใหญ่ที่มีความทับซ้อนของผลประโยชน์นี้ จำเป็นต้องมีกฎกติกาที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ที่เรียกกันว่า “อันโคลส” ( UNCLOS ) จึงถือกำเนิดขึ้นในฐานะ “ธรรมนูญแห่งมหาสมุทร” ที่วางรากฐานทางกฎหมายสำหรับกิจกรรมทางทะเลทุกรูปแบบ

ความพยายามในการจัดระเบียบมหาสมุทรมีรากฐานย้อนกลับไปหลายศตวรรษ ในช่วงศตวรรษที่ 17 หลักการสำคัญที่ใช้ปกครองทะเลคือ “Mare Liberum” หรือ “เสรีภาพแห่งท้องทะเล” ซึ่งเสนอโดยนายฮิวโก โกรเทียส นักนิติศาสตร์ชาวดัตช์ ภายใต้แนวคิดดังกล่าว มหาสมุทรเป็นพื้นที่เสรีสำหรับทุกชาติและไม่สามารถถูกครอบครองโดยรัฐใดรัฐหนึ่งได้ อำนาจอธิปไตยของรัฐชายฝั่งถูกจำกัดอยู่เพียงแถบน้ำแคบ ๆ ที่ล้อมรอบชายฝั่ง ซึ่งมักวัดจากระยะ “วิถีกระสุนปืนใหญ่” หรือประมาณ 3 ไมล์ทะเล

อย่างไรก็ตาม เมื่อเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีและการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกสร้างแรงกดดันต่อทรัพยากรทางทะเล รัฐต่าง ๆ เริ่มต้องการขยายอำนาจเหนือพื้นที่ทะเลที่กว้างขวางขึ้น เพื่อควบคุมทรัพยากรประมงและแร่ธาตุใต้พื้นดินท้องทะเล 

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในปี 2488 เมื่อประธานาธิบดีแฮร์รี เอส. ทรูแมน ผู้นำสหรัฐในเวลานั้น ประกาศอ้างสิทธิฝ่ายเดียวเหนือทรัพยากรธรรมชาติในไหล่ทวีปของอเมริกา ซึ่งถือเป็นการทำลายหลักการ 3 ไมล์ทะเลที่มีมาแต่เดิม และกระตุ้นให้ประเทศอื่น ๆ เช่น ชิลี เปรู และเอกวาดอร์ ประกาศขยายเขตทางทะเลของตน ออกไปถึง 200 ไมล์ทะเลในเวลาต่อมา

การขยายสิทธิฝ่ายเดียวที่ปราศจากกฎเกณฑ์สากล นำมาซึ่งความวุ่นวายและการเผชิญหน้า สหประชาชาติ ( ยูเอ็น ) จึงจัดการประชุมว่าด้วยกฎหมายทะเลครั้งที่ 1 ( อันโคลส 1 ) ที่เมืองเจนีวาของสวิตเซอร์แลนด์ เมื่อปี 2501 ซึ่งส่งผลให้เกิดอนุสัญญา 4 ฉบับที่ครอบคลุมเรื่องทะเลอาณาเขต ทะเลหลวง การประมง และไหล่ทวีป

แม้ถือเป็นก้าวแรกที่ดี แต่การประชุมครั้งนั้นยังไม่สามารถตกลงกันได้ในประเด็นสำคัญที่สุดคือ “ความกว้างที่แน่นอนของทะเลอาณาเขต” ซึ่งภาวะสุญญากาศทางกฎหมายดังกล่าวดำเนินมาจนถึงการประชุมอันโคลส 3 ระหว่างปี 2516-2525 ถือเป็นการเจรจาทางการทูตที่ยาวนานและซับซ้อนที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ จนนำไปสู่การลงนามในอนุสัญญาอันโคลส ฉบับปี 2525 ที่เมืองมอนเตโกเบย์ ประเทศจาเมกา

ก่อนปี 2525 การที่รัฐต่าง ๆ อ้างสิทธิเหนือทะเลอย่างไม่มีข้อจำกัด สร้างความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจทางเรือที่ต้องการเสรีภาพในการเดินเรือ กับรัฐชายฝั่งที่ต้องการปกป้องทรัพยากร อันโคลสช่วยสร้างสมดุลโดยกำหนดระยะทางที่แน่นอนของแต่ละเขต ทำให้เกิด “ความแน่นอนทางกฎหมาย” ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการเดินเรือสากล และการลงทุนในอุตสาหกรรมทางทะเล

อันโคลสเป็นสนธิสัญญาฉบับแรกที่กำหนด “พันธกรณีทั่วไป” ให้รัฐภาคีทุกรัฐต้องปกป้องและรักษาสภาพแวดล้อมทางทะเล ซึ่งรวมถึงการป้องกันมลพิษจากเรือ มลพิษจากกิจกรรมบนบกที่ไหลลงสู่ทะเล และมลพิษจากการทิ้งของเสียลงทะเล ในยุคปัจจุบัน ยังมีการตีความอันโคลสให้ครอบคลุมถึงการต่อสู้กับปัญหาพลาสติกในทะเล และการลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

หนึ่งในจุดแข็งที่สุดของอันโคลส คือระบบการระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพและมีผลผูกพันทางกฎหมาย ซึ่งบรรจุอยู่ในภาคที่ 15 ของอนุสัญญา เมื่อเกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับการตีความหรือการใช้บังคับอนุสัญญา รัฐภาคีมีหน้าที่ต้องพยายามหาข้อยุติโดยสันติวิธีผ่านการเจรจา หรือการไกล่เกลี่ยก่อน หากไม่สำเร็จ อันโคลสบังคับให้รัฐต้องเข้าสู่ “กระบวนการตัดสินโดยศาลหรืออนุญาโตตุลาการ” ซึ่งให้คำวินิจฉัยที่มีผลผูกพัน

ตามข้อ 287 ของอันโคลส รัฐภาคีสามารถเลือกช่องทางในการระงับข้อพิพาทผ่านสถาบัน 4 แห่ง ได้แก่ ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ตั้งอยู่ที่เมืองฮัมบวร์ก ประเทศเยอรมนี ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ( ไอซีเจ ) หรือศาลโลก ตั้งอยู่ที่กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์ สถาบันอนุญาโตตุลาการ และสถาบันอนุญาโตตุลาการพิเศษ สำหรับข้อพิพาทในหัวข้อเฉพาะทาง 4 ด้าน ได้แก่ การประมง การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมทางทะเล การวิจัยทางวิทยาศาสตร์ทางทะเล และการเดินเรือรวมถึงมลพิษจากเรือ

ข้อพิพาททะเลจีนใต้ คือคดีที่มีผลกระทบทางภูมิรัฐศาสตร์สูงที่สุดในยุคปัจจุบัน ฟิลิปปินส์เป็นผู้ริเริ่มกระบวนการอนุญาโตตุลาการ เมื่อปี 2556 เพื่อท้าทายการอ้างสิทธิของจีน ที่ใช้ “แผนที่เส้นประ 9 เส้น” อ้างการครอบครองพื้นที่ส่วนใหญ่ของทะเลจีนใต้

คำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการ เมื่อวันที่ 12 ก.ค. 2559 ระบุว่า สิทธิทางประวัติศาสตร์ใดก็ตาม ที่จีนอ้างเหนือทรัพยากรตามแผนที่เส้นประเก้าเส้น “ไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย” หากเกินกว่าสิทธิที่ได้รับภายใต้อันโคลส เนื่องจากเมื่อจีนให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาฉบับนี้ จีนตกลงจะใช้ระบบเขตอำนาจใหม่ แทนที่การอ้างสิทธิในอดีต

คำวินิจฉัยระบุด้วยว่า ไม่มีลักษณะภูมิประเทศใดในเขตหมู่เกาะสแปรตลีย์ ที่ถือเป็น “เกาะ” ซึ่งสามารถสร้างเขตอีอีซีครอบคลุม 200 ไมล์ทะเลได้ พื้นที่ส่วนใหญ่เป็นเพียง “โขดหิน” ซึ่งให้สิทธิเพียงทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเล หรือเป็นเพียง “ที่ลุ่มตอนน้ำขึ้น” ซึ่งไม่สร้างหรือกำหนดเขตทางทะเลใด ๆ ได้

นอกจากนี้ กิจกรรมการสร้างเกาะเทียมของจีนสร้างความเสียหายอย่างรุนแรงต่อระบบนิเวศแนวปะการัง ซึ่งเป็นการละเมิดข้อ 192 และ 194 ของอันโคลส แม้จีนประกาศไม่ยอมรับคำตัดสินและไม่เข้าร่วมกระบวนการหลังจากนั้น อย่างไรก็ตาม คำตัดสินที่ออกมาได้รับการยอมรับจากนานาชาติ ซึ่งยกให้เป็นบรรทัดฐานที่ยืนยันว่า “กฎหมายระหว่างประเทศอยู่เหนืออำนาจทางทหาร” และถูกนำมาใช้อ้างอิงในการเจรจาระดับภูมิภาคมาจนถึงปัจจุบัน

ไทยเข้าเป็นภาคีอันโคลสอย่างเต็มรูปแบบ ในการให้สัตยาบันเมื่อปี 2554 หลังเตรียมการมานานหลายทศวรรษ โดยประเด็นซึ่งเป็นข้อถกเถียงและมีความสำคัญสูงสุดในปัจจุบัน คือพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทย ครอบคลุมอาณาเขตราว 26,000 ตารางกิโลเมตร ซึ่งไทยและกัมพูชาต่างอ้างสิทธิบนพื้นฐานของการตีความที่ต่างกัน กัมพูชาอ้างสิทธิโดยใช้เส้นที่ลากผ่านเกาะกูด ตามพระราชกฤษฎีกาฉบับปี 2515 ขณะที่ไทยยืนยันอธิปไตยเหนือเกาะกูดและอ้างสิทธิในเขตไหล่ทวีปตามหลักสากล

การที่รัฐบาลไทยประกาศในเดือนพ.ค. ปีนี้ ยกเลิกบันทึกความเข้าใจฉบับปี 2544 หรือที่เรียกกันว่า “เอ็มโอยู 44” ซึ่งเป็นกรอบทวิภาคีเดิมที่พยายามแก้ปัญหาแบบ “แพ็กเกจ” คือการขีดเส้นแบ่งเขตแดนพร้อมพัฒนาทรัพยากรร่วมกัน การหารือที่ยืดเยื้อมานานกว่า 2 ทศวรรษ แทบไม่มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม

การที่นับจากนี้ ไทยได้เปลี่ยนท่าทีไปสู่การใช้แนวทางของบทบัญญัติในอันโคลส ให้เป็นแกนกลางในการเจรจาแทน สิ่งนี้มีความสำคัญอย่างมาก เนื่องจากกัมพูชาเองเพิ่งให้สัตยาบันต่ออันโคลสอย่างสมบูรณ์ เมื่อวันที่ 8 มี.ค. 2569 การที่ทั้งสองประเทศเป็นภาคีอันโคลส ย่อมหมายความว่า “กฎเกณฑ์ในการลากเส้นแบ่งเขต” และ “วิธีระงับข้อพิพาท” จะต้องเป็นสากลและเป็นที่ยอมรับของประชาคมระหว่างประเทศ

กัมพูชาประกาศแทบทันทีหลังไทยแจ้งการยกเลิกเอ็มโอยู 44 ว่าหากการเจรจาล้มเหลว กัมพูชาจะเริ่มกระบวนการ “ประนีประนอมแบบบังคับ” ( Compulsory Conciliation ) ภายใต้ภาคผนวกที่ 5 ของอันโคลส ซึ่งนี่ไม่ใช่การฟ้องศาลเพื่อให้ตัดสินแพ้-ชนะ แต่เป็นกระบวนการที่มีคณะกรรมการอิสระ 5 ท่าน ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทาง เข้ามาศึกษาข้อมูลและให้ข้อเสนอแนะที่เป็นธรรมตามกฎหมายทะเล ซึ่งไทยและกัมพูชาในฐานะภาคีมีหน้าที่ต้องเข้าร่วมกระบวนการ

จริงยู่ที่การประกาศอีอีซี 200 ไมล์ทะเลตามที่กำหนดอยู่ในอันโคลส ส่งผลให้เขตประมงดั้งเดิมของไทยลดลงไปมากกว่า 300,000 ตารางกิโลเมตร และผลผลิตสัตว์น้ำลดลงมากกว่า 600,000 ตันต่อปี ในทางกลับกัน ไทยก็ได้สิทธิขาดในการบริหารจัดการทรัพยากรในเขต 200 ไมล์ทะเลของตัวเองเช่นกัน ซึ่งช่วยป้องกันไม่ให้เรือชาติอื่นเข้ามาตักตวงทรัพยากรหน้าบ้านของเราได้โดยพลการ

แม้จะเสียพื้นที่ประมงในทะเลหลวงไปบางส่วน แค่อันโคลสถือเป็น “กติกาทางทะเลโลก” ที่ไทยสามารถใช้คุ้มครองสิทธิในการเดินเรือพาณิชย์ ซึ่งมีความสำคัญอย่างมากต่อเศรษฐกิจส่งออก และใช้เป็นบรรทัดฐาน ในการทำข้อตกลงร่วมกับประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อลดความขัดแย้ง และความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน

นอกจากนี้ ในประเด็นด้านพลังงาน ความชัดเจนของเขตแดนภายใต้อันโคลส จะเป็นกุญแจสำคัญที่ช่วยให้เกิดการสำรวจอย่างถูกต้อง เพื่อขุดเจาะก๊าซธรรมชาติในพื้นที่ทับซ้อน ซึ่งผลที่ตามมา คือการช่วยลดค่าไฟฟ้าให้แก่ประชาชน และสร้างความมั่นคงทางพลังงานให้กับประเทศในระยะยาว

แม้อันโคลสจะกล่าวถึงทะเลหลวง แต่ไม่ได้ให้รายละเอียดเพียงพอเกี่ยวกับการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพ จึงนำไปสู่การลงนามใน “ข้อตกลงภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ว่าด้วยการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนจากความหลากหลายทางชีวภาพทางทะเลในพื้นที่ที่อยู่นอกเขตอำนาจแห่งชาติ” หรือสนธิสัญญาบีบีเอ็นเจ หรือ สนธิสัญญาทะเลหลวง ซึ่งมีผลบังคับใช้ในปีนี้

อันโคลสไม่ได้เป็นเพียงสนธิสัญญาทางเทคนิค แต่เป็น “ระบบความมั่นคงรวม” ทางทะเลของโลก ความสำเร็จของอันโคลสในการบรรเทาความขัดแย้งทางทะเลที่อาจนำไปสู่สงคราม กลายมาเป็นกระบวนการทางศาลที่ยอมรับได้ในระดับนานาชาติ คือข้อพิสูจน์ถึงประสิทธิภาพของข้อตกลงที่มีความเป็นพหุภาคีนิยม

การที่ทั้งไทยและกัมพูชาได้ขยับเข้าหาอันโคลส เป็นบรรทัดฐานหลักแทนกรอบทวิภาคีเดิม ถือเป็นโอกาสอันดีในการใช้ “มาตรฐานสากล” มาปลดล็อกความขัดแย้งที่ค้างคามานานครึ่งศตวรรษ การทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ในกลไกของศาลทุกแห่งที่เกี่ยวข้อง และคณะกรรมการประนีประนอม จะช่วยให้ไทยสามารถรักษาอธิปไตยเหนือดินแดน เช่น เกาะกูด ควบคู่ไปกับการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรเพื่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจได้อย่างสง่างาม และเป็นที่ยอมรับของประชาคมโลก

ท้ายที่สุด มหาสมุทรโลกกำลังเผชิญกับวิกฤติการณ์ใหม่ ทั้งมลพิษพลาสติก ความหลากหลายทางชีวภาพที่ลดลง และอุณหภูมิโลกที่สูงขึ้น อันโคลสในฐานะ “ธรรมนูญแห่งมหาสมุทร” จะยังคงเป็นเสาหลักสำคัญที่ต้องมีการตีความและขยายความต่อเนื่อง ผ่านสนธิสัญญาเสริมอย่าง สนธิสัญญาทะเลหลวง เพื่อเสริมสร้างความเชื่อมั่นให้กับทุกภาคส่วนว่า มหาสมุทรจะยังคงเป็นมรดกส่วนรวมที่ยั่งยืนสำหรับคนรุ่นหลังสืบไป.

ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป

เครดิตภาพ : GETTY IMAGES