ระเบิดเวลา ‘งบข้าราชการ’ รอยรั่วกินอนาคตประเทศ 

หากมาพิจารณาถึงการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 70 ที่ตั้งงบรายจ่ายรวมไว้ที่ 3,788,000 ล้านบาท  เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 0.2% ซึ่งดูเหมือนเป็นตัวเลขที่ระมัดระวังและมีวินัย แต่เมื่อมองลึกลงไปในรายละเอียดกลับพบว่า “ไส้ใน” ของงบประมาณกำลังส่งสัญญาณอันตราย โดยเฉพาะ… จากรายจ่ายประจำที่เป็นภาระผูกพัน ที่เติบโตเร็วกว่าภาพรวมงบอื่นๆ ทั้งหมดถึง 25 เท่า ขณะที่งบลงทุนซึ่งเป็นเครื่องมือสร้างอนาคตของประเทศกลับถูกตัดทอนลงอย่างต่อเนื่อง

วิกฤติการคลังตึึงตัว

ต้นตอสำคัญของปัญหานี้ คือ รายจ่ายเกี่ยวข้องกับบุคลากรภาครัฐ ทั้งเงินเดือน บำเหน็จบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล และสวัสดิการ รวมกันแล้วมีมูลค่าสูงถึง 1.4 ล้านล้านบาท ซึ่งสำนักงบประมาณของรัฐสภา ได้ฉายภาพให้เห็นถึงภาพรวมปัญหาที่น่าสนใจว่า แม้ตัวเลขวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 70 จะตั้งไว้ 3,788,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 18.4% ของจีดีพี แต่ในส่วนของการประมาณการรายได้สุทธิของรัฐบาลปีนี้กลับอยู่เพียง 3 ล้านล้านบาท หรือ 14.6% ของจีดีพีเท่านั้น ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินชดเชยการขาดดุลถึง 788,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นยอดขาดดุล 3.9% ของจีดีพี

ตัวเลขนี้…แม้ยังเป็นตัวเลขที่ถือว่าต่ำกว่ากรอบวงเงินกู้สูงสุด ตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ 878,816 ล้านบาท โดยเหลือช่องว่างถึง 90,816 ล้านบาทแล้ว! แต่ก็สะท้อนว่า…พื้นที่ในการบริหารจัดการงบประมาณยังน่ากังวล เพราะมีการขาดดุลสูงต่อเนื่องอยู่ทุกปี

ลดขาดดุลต่ำกว่า 3%

นอกจากปัญหาการจัดทำงบประมาณแล้ว รัฐบาลยังมีโจทย์ใหญ่ที่ต้องติดตามอีกข้อ คือ การทำตามแผนการคลังระยะปานกลาง ซึ่งกำหนดให้ลดการขาดดุลงบประมาณเหลือไม่เกิน 3% ภายในปีงบประมาณ 72  ซึ่งเส้นทางไปสู่จุดหมายได้หรือไม่ยังตอบยาก เพราะขณะนี้งบขาดดุลยังสูงถึง 3.9% ของจีดีพี  อีกทั้งยังเผชิญปัจจัยฉุดรั้งจากเศรษฐกิจที่โตต่ำกว่าศักยภาพ รวมถึงโครงสร้างรายจ่ายประจำที่ยากจะตัดทอน

“ศิริกัญญา ตันสกุล” สส.บัญชีรายชื่อ และรองหัวหน้าพรรคประชาชน อภิปรายในสภาว่าการขาดดุลงบประมาณที่เกิน 3% ของจีดีพี กำลังกลายเป็น “ความปกติใหม่” ของประเทศ ไทย และสะท้อนปัญหาเรื้อรังที่รายจ่ายมีแต่จะเพิ่มขึ้น ขณะที่รายได้ของรัฐบาลกลับขยับตามไม่ทัน

รายจ่ายพุ่งสวนงบลงทุน 

ภาพชัดเจนที่สุดของปัญหานี้ คือโครงสร้างการใช้จ่ายที่บิดเบี้ยว โดยเฉพาะเมื่อแยกงบประมาณตามลักษณะรายจ่าย จะพบว่า  รายจ่ายประจำ ซึ่งเป็นรายจ่ายภาคบังคับที่ตัดทอนได้ยาก มีสัดส่วนสูงถึง 73.6% ของงบประมาณทั้งหมด คิดเป็นวงเงิน 2,786,367 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีก่อนถึง 131,725 ล้านบาท หรือเติบโต 5% ซึ่งถือว่าเป็นการเติบโตที่มากกว่างบประมาณรวมของทั้งประเทศที่เติบโตเพียง 0.2%

ในทางกลับกัน “รายจ่ายลงทุน” ซึ่งเป็นเงินที่จะนำไปสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตของประเทศ กลับมีสัดส่วนเหลือเพียง 20.8% ลดลงเหลือ 789,171 ล้านบาท หรือหายไปจากปีก่อนถึง 72,564  ล้านบาท ลดลงถึง 8.4% ที่เหลือเป็นรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ มีสัดส่วนคงที่ 3.7% คิดเป็น 141,423 ล้านบาท และยังมีเงินอีก 71,038 ล้านบาท ที่ต้องกันไว้ใช้หนี้เงินคงคลังที่เคยเบิกมาใช้ในปีก่อนหน้า ซึ่งเป็นการจ่ายเพื่อสะสางปัญหาเก่ามากกว่าการสร้างมูลค่าใหม่ให้เศรษฐกิจ

งบข้าราชการพุ่ง 1.4 ล้านล.

แต่ประเด็นที่น่ากังวลที่สุดคือ หากแบ่งงบประมาณตามหน่วยรับงบประมาณจะพบว่า งบด้านบุคลากรภาครัฐโดยตรงมีสูงถึง 852,671 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 31,760  ล้านบาท ที่สำคัญงบบุคลากรนี้…ไม่ได้หยุดเพียงแค่นั้น เพราะนอกจากงบบุคลากรที่ปรากฏตรง ๆ แล้ว ยังมีงบแฝงที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรภาครัฐ สอดไส้อยู่ในรายการงบกลางอีกถึง 572,620 ล้านบาท รวมเป็นมากกว่า 1.4 ล้านล้านบาท

งบที่สอดไส้ในงบกลาง แบ่งเป็นรายการย่อยในหลายรายการเช่นกัน ซึ่งก็มีทั้งค่าใช้จ่ายรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ จำนวน 94,200 ล้านบาท ต่อมาก็เป็นเงินช่วยเหลือข้าราชการ 4,670 ล้านบาท เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จบำนาญ 389,090 ล้านบาท เงินเลื่อนเงินเดือนและปรับวุฒิ 13,000 ล้านบาท เงินสมทบลูกจ้างประจำ 260 ล้านบาท และเงินสำรอง เงินสมทบ เงินชดเชยของข้าราชการอีก 71,400 ล้านบาท ยังไม่นับรวมค่าใช้จ่ายบุคลากรท้องถิ่นที่จ่ายผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอีก 10,264 ล้านบาท

ชดเชย กบข.โต 187%

ดังนั้น ถ้าโฟกัสไปที่งบกลางทั้งปี 70 ซึ่งมี 12 รายการ  รวม 693,880 ล้านบาท  จะเป็นค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลากรภาครัฐไปแล้วถึง 82.5% ของงบกลางทั้งก้อน  และเพิ่มขึ้นจากปีก่อนถึง 71,111 ล้านบาท  โดยรายการที่โตแรงที่สุดในส่วนนี้ คือ เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ ที่เพิ่มขึ้นถึง 46,540 ล้านบาท หรือ 187% เนื่องจากรัฐบาลต้องปฏิบัติตามกฎหมายกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ที่กำหนดให้ต้องเติมเงินเข้าบัญชีเงินสำรองไม่น้อยกว่า  20% ของงบบำเหน็จบำนาญ จนกว่าเงินสะสมจะถึงเป้าหมาย 3 เท่าของงบบำเหน็จบำนาญรายปี

อย่างไรก็ตามยอดชดเชยให้กบข.นี้ ยังสอดคล้องกับเงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญที่เพิ่มขึ้นอีก 24,801  ล้านบาท หรือ 6.8% เพื่อใช้รองรับจำนวนผู้เกษียณอายุที่เพิ่มขึ้น แถมยังมีอายุยืนยาวขึ้น เมื่อรวมค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐทั้งหมดในทุกช่องทางแล้ว ทั้งที่ปรากฏตรงและที่แฝงอยู่ในงบกลาง ตัวเลขรวมพุ่งสูงถึง 1,435,555 ล้านบาท หรือคิดเป็น 37.9% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งประเทศ   

จุดพลุปฏิรูปข้าราชการ

ด้วยเหตุนี้ จึงมีการเสนอให้รัฐบาลปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ เพื่อลดทอนรายจ่ายลง โดยกำหนดเป้าหมายลดสัดส่วนรายจ่ายบุคลากรภาครัฐรวมให้ไม่เกิน 35% ของงบประมาณทั้งหมดภายในปี 75 ผ่านมาตรการต่าง ๆ เช่น ทบทวนอัตรากำลังคนและตำแหน่งว่าง นำเทคโนโลยีดิจิทัลมาทดแทนงานบางส่วน และใช้การจ้างเหมาบริการภายนอกอย่างคุ้มค่า ไม่ใช่เพียงย้ายงบจากหมวดบุคลากรไปซ่อนในหมวดงบดำเนินงาน เพื่อให้ตัวเลขดูดีขึ้นเหมือนที่ทำในปัจจุบันเท่านั้น

ทั้งนี้ มีรายจ่ายที่ต้องการแก้ไขในหลายส่วนเช่นกัน โดยเริ่มจาก ในส่วนของงบประมาณด้านสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ ซึ่งข้อมูลจากคลังสารสนเทศของรัฐสภา ได้ระบุไว้ว่า เงินงบประมาณในส่วนนี้ได้มีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา โดยเริ่มจากงบประมาณเพียง 60,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 60 ได้เพิ่มขึ้นมาเรื่อย ๆ จนมาอยู่ที่ 94,200 ล้านบาทในปีงบประมาณ 70 หรือเพิ่มขึ้นรวม 34,200 ล้านบาท  

จ่อใช้ระบบประกันแทน

ตัวเลขนี้ปรับตัวสูงขึ้นเกือบทุกปี โดยเฉพาะปีงบ ประมาณ 68 ที่โตก้าวกระโดดอย่างชัดเจน ก่อนจะทรงตัวอยู่ที่ระดับสูงสุด 94,200 ล้านบาท โดยเบื้องหลังของค่ารักษาพยาบาลที่เพิ่มขึ้นนี้ มาจากการที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยเต็มรูปแบบ จำนวนผู้มีสิทธิที่มีอายุมากขึ้นทุก ๆ ปี ควบคู่กับโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง  เช่น เบาหวาน ความดันโลหิตสูง โรคหัวใจ และโรคไต  ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามไปด้วย ขณะที่เทคโนโลยีทางการแพทย์และนวัตกรรมการรักษาสมัยใหม่ ก็มีราคาแพงไม่แพ้กัน

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงมีแนวคิดที่จะให้สำนักงาน ก.พ. ร่วมกับกรมบัญชีกลาง และสำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ศึกษาแนวทางนำระบบประกันสุขภาพมาใช้ทดแทนระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการแบบเดิม ซึ่งเป็นแนวทางที่พยายามหยิบยกขึ้นมาพิจารณาซ้ำแล้วซ้ำเล่าในอดีตอีกครั้ง

เสนอเออร์ลีรีไทร์ ขรก.

นอกจากปัญหาสวัสดิการค่ารักษาพยาบาล ในการประชุมคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เมื่อวันที่ 2 ก.ค.69 นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานที่ประชุม ได้แจ้งว่ารายจ่ายประจำที่เกี่ยวกับงบบุคลากร ค่ารักษาพยาบาล และบำเหน็จบำนาญ รวมกันมีสัดส่วนมากกว่า 70% ของงบรายจ่ายประจำ จึงจำเป็นต้องดำเนินมาตรการควบคุมขนาดกำลังคนและค่าใช้จ่ายภาครัฐอย่างจริงจัง ทั้งการนำเทคโนโลยีเข้ามาใช้ในการปฏิบัติงาน การปฏิรูปโครงสร้างหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง และการเร่งดำเนินโครงการเออร์ลีรีไทร์ให้มีผลตั้งแต่ปีงบประมาณ 70

อย่างไรก็ตาม ณ เวลานี้ ต้องถือว่ายังไม่มีความชัดเจนว่า…รัฐบาลจะเริ่มต้นอย่างไร จะเริ่มที่หน่วยงานใด แต่ก็มีการตั้งข้อสังเกตหลายฝ่ายว่า “โครงการเออร์ลีรีไทร์” นี้อาจเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น  เพราะหาก…ไม่มีการปฏิรูประบบราชการอย่างจริงจังควบคู่ไปด้วย สุดท้าย! ก็จะเกิดปัญหาอื่นตามมาอยู่ดี เพราะรูปแบบการปฏิรูปที่ถูกต้องไม่ควรเริ่มจากการตั้งเป้าลดจำนวนคน แต่ควรเริ่มจากการทบทวนภารกิจของรัฐทั้งระบบก่อน เนื่องจากโครงสร้างกระทรวง กรม และหน่วยงานต่าง ๆ ไม่เคยถูกปรับใหญ่มานานกว่า 20 ปีแล้ว นับตั้งแต่การปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ในปี 45 ซึ่งถือว่าผ่านมาเป็นระยะเวลาที่นานมากแล้ว  ไม่มีการปรับเปลี่ยน ไม่แก้ไข เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์จริง

จี้ปฏิรูปต้องเป็นระบบ

ที่สำคัญหากลดจำนวนข้าราชการโดยไม่ลดปริมาณงาน ผลลัพธ์ที่ตามมาอาจเป็นการเพิ่มจำนวนพนักงานจ้างเหมาบริการเข้ามาแทนที่ ซึ่งไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ โดยการใช้เกณฑ์อายุเพียงอย่างเดียว เช่น ให้เกษียณได้ตั้งแต่ 40 ปีขึ้นไป อาจทำให้ประเทศสูญเสียข้าราชการที่มีศักยภาพ โดยเฉพาะในสาขาที่ขาดแคลนบุคลากร เช่น แพทย์ พยาบาล ครูบางสาขา รวมถึงผู้เชี่ยวชาญด้านเอไอ ดิจิทัลภาครัฐ 

ข้อเสนอถึงรัฐบาล จึงควรวางลำดับก่อนหลัง 5 แนวทาง 1.เริ่มจากการทบทวนภารกิจทั้งระบบว่างานใดยังจำเป็น  งานใดซ้ำซ้อนหรือควรยกเลิก  2.ตามด้วยการสำรวจทักษะบุคลากรให้สอดคล้องกับภารกิจใหม่ 3.การแก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบที่ล้าสมัยเพื่อลดภาระงานเอกสารที่ไม่จำเป็น 4.การพัฒนาทักษะและเปิดโอกาสให้ข้าราชการโยกย้ายไปทำงานที่เข้ากับยุคสมัย และ 5.มาถึงมาตรการเออร์ลีรีไทร์อย่างเป็นธรรมสำหรับผู้ที่ไม่สามารถปรับตัวได้

ยุคเก่าไม่ทันโลก

หากมองย้อนกลับไปที่รากเหง้าของปัญหา ระบบสวัสดิการข้าราชการไทยในปัจจุบัน ทั้งบำเหน็จบำนาญ เบี้ยหวัด และค่ารักษาพยาบาล ที่ครอบคลุมไปถึงพ่อแม่ คู่สมรส และบุตร ล้วนถูกวางใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2494 ซึ่งเป็นแนวคิดที่อาจเหมาะสมในสมัยก่อน เพื่อจูงใจให้คนมีความรู้ความสามารถเข้ามารับราชการ ในภาวะที่ยังขาดแคลนบุคลากร

แต่โลกวันนี้เปลี่ยนไปมากแล้ว ภารกิจของรัฐไม่เหมือนเดิม จำนวนกำลังพลในหลายหน่วยงานเกินความจำเป็น ขณะที่เทคโนโลยีก้าวหน้าจนสามารถทดแทนงานหลายประเภทได้ เมื่อผนวกกับต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพและสวัสดิการที่สูงขึ้นตามภาวะสังคมสูงวัย ระบบสวัสดิการแบบเดิมจึงกลายเป็นภาระที่หนักเกินกว่ารัฐบาลจะแบกรับไหวในระยะยาว

ปฏิรูปเพียง 2 ครั้ง

ที่ผ่านมา ประเทศไทยแทบไม่มีการปฏิรูประบบราชการเกิดขึ้นจริงจังเท่าไร ตามประวัติศาสตร์ความพยายามปฏิรูปที่จับต้องได้จริงมีเพียง 2 ครั้งสำคัญ ครั้งแรกคือช่วงปี 2540 ที่มีการตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) เพื่อลดภาระการจ่ายบำเหน็จบำนาญของรัฐ โดยให้ข้าราชการสมัครใจเข้าร่วมกองทุนแลกกับผลตอบแทนจากการลงทุน  

ต่อมาครั้งที่สอง คือการปฏิรูประบบราชการปี 2545 ที่มีการเพิ่มจำนวนกระทรวงเป็น 20 กระทรวงเพื่อให้สอดรับกับภารกิจที่เปลี่ยนไปตามยุคสมัย หลังจากนั้นแม้มีความตั้งใจปฏิรูปในรูปแบบต่าง ๆ รวมถึงแนวคิดนำระบบประกันสุขภาพมาทดแทนสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการในอดีต  แต่ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร และไม่สามารถปฏิบัติได้จริง 

อะไรคือทางออกที่แท้จริง

แม้การที่รัฐบาลประกาศแผนปฏิรูปราชการ ทั้งการเออร์ลีรีไทร์ หรือการหาแนวทางลดค่าใช้จ่ายด้านรักษาพยาบาล จะเป็นทิศทางที่ถูกต้อง และจำเป็นสำหรับสถานะการคลังของประเทศในวันนี้ แต่สิ่งที่สำคัญยิ่งกว่าเป้าหมายตัวเลข คือกระบวนการที่ถูกต้อง เพื่อให้การลดคนและลดรายจ่ายมีประสิทธิภาพและยั่งยืนสูงสุด ไม่ใช่ทำแบบเหวี่ยงแหตามเกณฑ์อายุ อาจนำไปสู่ผลข้างเคียงที่รุนแรงกว่าปัญหาเดิม  ทั้งการสูญเสียบุคลากรที่มีศักยภาพ  การเพิ่มขึ้นของพนักงานจ้างเหมาบริการที่มาแทนที่ตำแหน่งที่ถูกตัด โดยไม่ได้ลดภาระงบประมาณลงจริงอย่างที่ตั้งใจ แนวทางที่เป็นไปได้คือการออกแบบระบบสวัสดิการใหม่ ที่ยืดหยุ่นกว่าเดิม โดยเริ่มต้นสำหรับข้าราชการบรรจุใหม่ก่อน ส่วนข้าราชการปัจจุบันก็สามารถทำได้โดยเปิดทางเลือกแบบสมัครใจ 

ดังนั้น ตัวเลขที่ปรากฏในการอภิปรายงบประมาณปี 70 ไม่ใช่เพียงตัวเลขทางบัญชีอย่างเดียว แต่นี่คือสัญญาณอันตรายเตือนชัดเจนว่าปัญหางบประมาณของประเทศ กำลังเดินเข้าใกล้ขีดจำกัดแล้ว รายจ่ายด้านบุคลากรภาครัฐที่แตะเกือบ 40% กำลังเบียดบังพื้นที่สำหรับงบลงทุนที่จะสร้างรากฐานอนาคตให้กับคนรุ่นต่อไป ขณะที่ช่องว่างทางการคลังสำหรับกู้เงินชดเชยการขาดดุลก็เหลือน้อยลงทุกที

ณ วันนี้ รัฐบาลอาจไม่มีทางเลือกมากนัก นอกจากต้องตัดสินใจอย่างเด็ดขาด โดยนำบทเรียนความล้มเหลวของการปฏิรูปในอดีตมาเป็นบทเรียน ไม่ใช่มุ่งเป้าไปที่การลดจำนวนคนหรือลดสวัสดิการเพียงอย่างเดียว เพราะหากรัฐบาลเลือกเดินหน้าปฏิรูปด้วยความเข้าใจในรากของปัญหาอย่างแท้จริง นี่อาจเป็นโอกาสสำคัญในการวางรากฐานระบบราชการไทยให้ทันสมัยและยั่งยืน เหมาะสำหรับอนาคต แต่หากยังคงเลือกทางลัดแก้กันเฉพาะหน้าเช่นเดิม  ระเบิดเวลาลูกนี้ก็นับถอยหลังเข้าสู่การระเบิดขึ้นทุกปี.

ทีมเศรษฐกิจ