ประชามติรัฐธรรมนูญ ทางเลือกสังคมไทย

วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 เป็นหมุดหมายสำคัญทางการเมืองของประเทศ เป็นโอกาสของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการชี้ขาดว่าจะเปลี่ยนประเทศอย่างไร ด้วยการก้าวเข้าสู่คูหา กาบัตร 3 ใบ โดยบัตร 2 ใบแรก เป็นการใช้สิทธิเพื่อเลือกตั้งสส.เขต และสส.บัญชีรายชื่อ ส่วนบัตรใบที่ 3 เป็นการใช้สิทธิ์ออกเสียง ประชามติว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะเป็นประเด็นที่มีผลกระทบโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและทิศทางประชาธิปไตยของไทยในระยะยาว

ท่ามกลางกระแสเรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คำถามสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ความพึงพอใจหรือไม่พึงพอใจต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เพียงอย่างเดียว หากแต่อยู่ที่ว่า การแก้ไขหรือจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่สามารถดำเนินการได้อย่างไรภายใต้กรอบกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีอยู่ และจะไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

โอกาสนี้ ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต นำเสนอแนวคิด เพื่ออธิบายข้อเท็จจริงทางกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเชื่อมโยงกับการออกเสียงประชามติในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ อันเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริง ผ่านการอธิบายแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ขั้นตอนการทำประชามติ ข้อจำกัดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งแบบรายมาตราและทั้งฉบับ ตลอดจนบทเรียนจากประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย เพื่อให้ประชาชนมีข้อมูลครบถ้วนในการใช้วิจารณญาณก่อนหย่อนบัตรลงคะแนน

ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ระบุถึง การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  : ข้อเท็จจริงทางกฎหมาย บทเรียนจากอดีต และทางเลือกของสังคมไทยว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจอย่างกว้างขวางในแวดวงการเมืองไทย นับตั้งแต่เริ่มใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เป็นต้นมา โดยมีทั้งพรรคการเมือง นักวิชาการ และภาคประชาชนจำนวนหนึ่งเรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนฉบับปัจจุบัน ด้วยเหตุผลว่ารัฐธรรมนูญ 2560 เป็นผลพวงจากการรัฐประหาร กระบวนการจัดทำขาดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และมีเนื้อหาหลายประการที่ถูกมองว่าให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระมากเกินไป

อย่างไรก็ดี การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ใช่เรื่องที่รัฐสภาจะดำเนินการได้โดยลำพัง เนื่องจากรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย ได้ให้ความเห็นชอบผ่านการออกเสียงประชามติแล้ว หลักการสำคัญตามแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจึงกำหนดกรอบไว้ชัดเจนว่า รัฐสภาซึ่งเป็นเพียงผู้แทนของประชาชน ไม่อาจยกเลิกรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเห็นชอบแล้ว และจัดทำฉบับใหม่ขึ้นเองได้โดยไม่ผ่านความยินยอมของประชาชน

โดยหลักการต้องทำประชามติ 3 ครั้ง ตามแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ได้แก่

1.  การถามประชาชนก่อนว่าเห็นชอบหรือไม่ให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หากไม่เห็นชอบ กระบวนการทั้งหมดต้องยุติ

2.  หากประชาชนเห็นชอบ รัฐสภาต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อกำหนดกลไก องค์กร และวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จากนั้นต้องนำร่างแก้ไขดังกล่าวไปขอประชามติอีกครั้ง

3. เมื่อมีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องนำร่างนั้นไปให้ประชาชนลงประชามติว่าควรนำมาใช้บังคับหรือไม่

ที่ต้องทำประชามติ 3 ครั้งก็เพราะว่ารัฐสภาซึ่งเป็นเพียงผู้แทนประชาชน จะมาแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดให้ความเห็นชอบ โดยยกเลิกรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเห็นชอบแล้วมาเขียนขึ้นใหม่เองไม่ได้ และคงไม่ต้องบอกว่าค่าใช้จ่ายเท่าไหร่ และประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้งต้องไปเข้าคูหา3ครั้ง นี่ยังไม่พูดถึงเรื่องเนื้อหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งยังไม่มีใครรู้ว่าหน้าตาจะเป็นอย่างไร แต่ถ้าแก้ไขเพิ่มเติมเป็นมาตราๆไป ทีละเรื่องก็ง่ายขึ้น เว้นแต่ไปแก้เรื่องสำคัญเข้า ก็ต้องทำประชามติอีก

ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ยังระบุว่า ข้อถกเถียงสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ คำว่า “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ไม่ได้หมายถึงการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยแตะต้องทุกหมวดทุกมาตรา พรรคการเมืองส่วนใหญ่เสนอชัดเจนว่าไม่ควรแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งเป็นที่มาของการหลีกเลี่ยงคำว่า “ทั้งฉบับ” และใช้คำว่า “ฉบับใหม่” แทน อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาเนื้อหารัฐธรรมนูญ 2560 จะพบว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ไม่ได้อยู่เพียงหมวด 1 และหมวด 2 เท่านั้น แต่กระจายอยู่ในหมวดอื่น ๆ อีกจำนวนมาก เช่น หมวดสิทธิและเสรีภาพ หน้าที่ของชนชาวไทย หน้าที่ของรัฐ รัฐสภา และคณะรัฐมนตรี รวมถึงบทบัญญัติที่ห้ามแก้ไขเปลี่ยนแปลงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ดังนั้น การพิจารณาว่า “ไม่แตะสถาบันพระมหากษัตริย์” จึงต้องพิจารณารัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ไม่ใช่ดูเฉพาะบางหมวดเท่านั้น

ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ สะท้อนถึง จุดเด่นและจุดที่ควรแก้ไขของรัฐธรรมนูญ 2560 ว่า  รัฐธรรมนูญ 2560 มีทั้งจุดเด่นและจุดที่ควรปรับปรุง โดยจุดเด่นที่สำคัญ ได้แก่
– การบัญญัติหน้าที่ของรัฐและการเปิดช่องให้ประชาชนใช้กลไกทางกฎหมายบังคับให้รัฐปฏิบัติหน้าที่
– การยกระดับหลักนิติธรรมให้มีผลผูกพันต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และหน่วยงานของรัฐ
– การกำหนดหลักเกณฑ์การตรากฎหมายที่ต้องวิเคราะห์ผลกระทบ รับฟังความคิดเห็น และประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุก 5 ปี ถือเป็นเพชรน้ำเอกของรัฐธรรมนูญฉบับนี้
– การให้ความสำคัญกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและองค์กรอิสระ ซึ่งบทบัญญัตินี้ทำให้นายกรัฐมนตรีต้องพ้นตำแหน่งไปแล้ว 2 คน
– การวางกลไกการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้มีความยากง่ายต่างกัน และกำหนดเรื่องสำคัญต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ฯลฯ

ส่วนจุดที่ควรแก้ไข เช่น ระบบเลือกตั้งที่เอื้อพรรคขนาดใหญ่ ระบบสรรหาวุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2558 น่าจะดีกว่า ควรมีการปฏิรูปกกต.อย่างจริงจัง ระยะเวลาการจัดตั้งรัฐบาลที่ยาวนานเกินไปโดยรวมประมาณ 5 เดือน ถือเป็นตลกร้าย เทียบกับประเทศอังกฤษที่ใช้เวลาเพียง 5 วัน ทำให้เราไม่สามารถแข่งกับต่างประเทศได้ รวมถึงกลไกถอดถอนนักการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระโดยประชาชนและโดยสส. ซึ่งมอบให้เป็นดุลพินิจของประธานรัฐสภาในการส่งเรื่องให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตรวจสอบ ตลอดจนผู้ไต่สวนอิสระเหล่านี้ต้องทบทวน ควรกลับไปใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 จะมีประสิทธิภาพกว่า

ทั้งนี้ ในประเด็นที่เกี่ยวกับ ข้อจำกัดทางกฎหมายของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ระบุว่า แนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2550 เป็นต้นมา ได้วางหลักสำคัญว่า แม้การแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราจะทำได้ แต่ต้องไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ การแก้ไขที่เป็นการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญ เช่น การลดอำนาจตรวจสอบถ่วงดุล หรือเปลี่ยนโครงสร้างสถาบันหลัก ถือเป็นสิ่งที่กระทำไม่ได้ หลักการนี้ถูกนำมาบัญญัติไว้โดยตรงในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256(8) ซึ่งกำหนดให้การแก้ไขในหลายกรณีต้องผ่านประชามติ กล่าวได้ว่า ทั้งการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และการแก้ไขรายมาตราหลายกรณีต้องไปขอประชามติเช่นเดียวกัน จึงไม่ใช่เรื่องง่ายนักที่จะแก้ไขรายมาตรา

อย่างไรก็ตามบทเรียนจากประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย จะพบว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับโดยไม่เกิดจากรัฐประหาร มีเพียงสองครั้ง คือ รัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งล้วนเกิดขึ้นในบริบทพิเศษของประเทศ ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรามักเกิดขึ้นจากความจำเป็นทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลา จากประสบการณ์ที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่า การแก้ไขหลายประเด็นรวมไว้ในคราวเดียวกันมักไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากความเห็นที่แตกต่างของพรรคการเมือง จึงนิยมแยกแก้เป็นรายเรื่องเพื่อเพิ่มโอกาสผ่านความเห็นชอบ

ทั้งหมดนี้คือข้อมูลที่ประชาชนผู้มีสิทธิ์ออกเสียงประชามติควรได้ทราบ และมีความรู้ความเข้าใจขั้นตอนต่าง ๆ เป็นอย่างดี   ส่วนท่านใดจะเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  เป็นสิทธิ์ของท่านที่จะตัดสินใจด้วยตัวเอง

คลิกอ่านบทความทั้งหมดได้ที่นี่