กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) จัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้กู้ยืมเงินแก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์เพื่อเป็นค่าเล่าเรียน ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษา และค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างศึกษา แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่คือการผิดนัดชำระหนี้ ทำให้กระทบกับเงินให้กู้ยืมแก่นักเรียน นักศึกษาคนรุ่นหลัง
“ทีมเศรษฐกิจ เดลินิวส์” ได้นำบทความที่น่าสนใจเกี่ยวกับ ปัญหาหนี้กยศ.และแนวทางแก้ไข จากธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเขียนโดย ดร.ขจร ธนะแพสย์ ฝ่ายคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน (บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย)
–สาเหตุของปัญหาหนี้ กยศ. ประกอบด้วย
1.นอกจากจะเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับประชาชนจำนวนมากนับล้านคนแล้ว ถ้ามองย้อนกลับไปในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา หนี้ กยศ. เป็นหนี้ที่มีอัตราหนี้เสียสูงสุด (NPL) ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของไทย สูงกว่าช่วงต้มยำกุ้งที่หนี้เสียในปี 2542 สูงสุดที่ 47% สะท้อนความไม่ปกติและปัญหาเชิงโครงสร้างของเงินกู้ที่ต้องปฏิรูปแก้ไขอย่างเร่งด่วน และทำให้เกิดข้อสงสัยว่าอะไรเป็นสาเหตุของการที่ประชาชนจำนวนมากที่กู้ กยศ. ไม่สามารถที่จะจ่ายหนี้คืนได้ หากย้อนข้อมูลไปเมื่อสิ้นปี 2563 มีประชาชนที่อยู่ระหว่างชำระหนี้ของ กยศ. ประมาณ 3.6 ล้านราย พบว่ามีจำนวนประชาชนที่ผิดนัดชำระหนี้สูงกว่า 2.3 ล้านราย หรือมีหนี้เสียพุ่งเป็น 62% แล้ว
2.ปัญหาหนี้ กยศ. เหมือนภูเขาน้ำแข็ง มองจากภายนอกอาจจะเห็นว่าสาเหตุของการผิดชำระหนี้ของประชาชนกว่า 2 ล้านคนตามที่ กยศ. ระบุไว้ จะมาจากความยากจน การขาดวินัยทางการเงิน และทัศนคติที่ว่าหนี้ กยศ. ไม่จำเป็นที่จะต้องชำระคืน แต่อย่างไรก็ดี ถ้าไปสอบถามประชาชนถึงสาเหตุที่ทำให้ไม่สามารถจะชำระหนี้ได้ คำตอบที่ได้รับอาจจะต่างกันชนิดที่เรียกว่าหนังคนละม้วน เพราะแท้จริงแล้วต้นเหตุ คือ ปัญหาเชิงโครงสร้างของเงินกู้นี้ในหลายมิติ
3.ในการชำระหนี้คืน กยศ. กำหนดให้ผู้กู้จ่ายชำระคืนหนี้เป็น “รายปี” (yearly installment) ภายในวันที่ 5 กรกฎาคม ของทุกปี โดยจะต้องชำระหนี้ให้เสร็จสิ้นภายใน 15 ปี นับตั้งแต่วันที่ต้องเริ่มจ่ายชำระคืนเป็นรายปี ทั้งนี้ เมื่อเรียนจบ กยศ. จะให้ระยะเวลาปลอดการชำระหนี้เป็นเวลา 2 ปี และเมื่อต้องเริ่มจ่ายหนี้คืน กยศ. กำหนด ค่างวดที่ต้องชำระในปีแรกเพียง 1.5% ของเงินที่กู้ยืม แต่จะทยอยปรับขึ้น (progressive) อย่างต่อเนื่องจนปีสุดท้ายจะต้องชำระคืน 13% ของเงินที่กู้ยืมไปทั้งหมด
4.แม้จะมีประชาชนมากู้เงินจาก กยศ. มากกว่า 5 ล้านคนทั่วประเทศ แต่ กยศ. มีรูปแบบการชำระคืนหนี้เพียงรูปแบบเดียว (one size fits all) ตามที่ได้กล่าวข้างต้น ซึ่งการกำหนดให้ต้องชำระหนี้คืนเป็นรายปี (yearly installment) แม้จะง่ายสำหรับ กยศ. ในการบริหารจัดการ แต่สำหรับประชาชนที่กู้ซึ่งส่วนใหญ่ฐานะครอบครัวไม่ค่อยดีและเงินเก็บไม่ค่อยมี ถือเป็นเรื่องที่ท้าทายอย่างยิ่ง เพราะการที่จะสามารถผ่อนชำระหนี้รายปีได้ จะต้องมีการเก็บหอมรอมริบเป็นอย่างดีทุกเดือนไม่ให้ขาด
ความท้าทายชัดเจนขึ้นในช่วงปีที่ 6-7 เป็นต้นไป ที่เริ่มจะเห็นการผิดนัดชำระหนี้มากขึ้นตามลำดับ ตามค่างวดรายปีที่ต้องจ่ายสูงขึ้นทุกปี จากตัวอย่างการกู้เงิน 1 แสนบาท ในปีที่ 6 จะต้องใช้คืนมากกว่า 5,000 บาท
5.อุปสรรคที่ทำให้ผู้กู้ชำระหนี้ไม่ได้ คือ 1) อัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่กำหนดไว้ในอัตราที่สูงถึง 1.5% ต่อเดือนหรือ 18% ต่อปี (ปัจจุบัน 7.5% ต่อปี ซึ่งนับว่ายังสูงมากเมื่อเทียบกับดอกเบี้ยกู้ 1%) และ 2) ลำดับการตัดชำระที่กำหนดไว้ว่า เมื่อผู้กู้จ่ายหนี้เข้ามาให้นำไปตัด (1) ค่าธรรมเนียม (2) ดอกเบี้ย (3) เงินต้น (เป็นลำดับสุดท้าย)
กล่าวคือ เมื่อผู้กู้เกิดผิดนัดชำระหนี้ ดอกเบี้ยที่เดิมเคยชำระอยู่ที่เพียง 1%ต่อปีจะปรับสูงขึ้นเป็น 18% ต่อปี ดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่สูงลิ่ว ประกอบกับลำดับการตัดชำระหนี้ที่ผู้กู้ชำระหนี้เข้ามาจะนำไปตัดค่าธรรมเนียม ตามด้วยดอกเบี้ย ทั้งส่วนที่เป็นดอกเบี้ยตามสัญญาและดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ก่อน แล้วถึงจะตัดถึงส่วนของเงินต้น หากผู้กู้มีการค้างชำระหลายงวด ปัญหาจะยิ่งรุนแรงขึ้นเพราะจ่ายเท่าไร ตัดไม่ถึงเงินต้นสักที
6.การกำหนดอัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ไว้อย่างสูงลิ่ว และการกำหนดลำดับการตัดชำระหนี้เช่นนี้ ทำให้แม้ผู้กู้ กยศ. จะมีความพยายามจ่ายหนี้เข้ามา แต่ถ้าไม่เพียงพอที่จะตัดถึงส่วนของเงินต้นตามที่กำหนด ก็จะยังถือว่าผิดนัดชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง จนผู้กู้จำนวนไม่น้อยเกิดความท้อแท้และหยุดจ่ายหนี้ในที่สุด
ตัวอย่างมีหนี้รวม 705,914 บาทแบ่งเป็นส่วนเงินต้น 322,635 บาท ดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ 356,531 บาท ในกรณีนี้ผู้กู้จำเป็นต้องจ่ายดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่ค้างทั้งหมดก่อน เงินที่ชำระหนี้ถึงจะสามารถนำไปตัดเงินต้นได้ ซึ่งยากมากที่ผู้กู้จะหาเงินก้อนมาจ่ายดอกเบี้ยผิดนัดได้ เมื่อจ่ายเท่าไร เงินต้นไม่ลดลง และยังผิดนัดชำระหนี้ต่อเนื่อง จึงเลิกจ่ายหนี้ในที่สุด ดังนั้นอาจจะกล่าวได้ว่ารูปแบบของการผ่อนชำระหนี้ ตลอดจนอัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ รวมทั้งลำดับการตัดชำระหนี้ที่ทาง กยศ. กำหนดก็มีส่วนเช่นกันที่ทำให้ลูกหนี้จ่ายหนี้ไม่ได้
7.ปัจจุบัน กยศ. ตระหนักถึงผลกระทบจากอัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่ถูกกำหนดไว้อย่างสูงลิ่ว ซึ่งแทนที่จะเป็นกลไกสร้างวินัยกลับเป็นปัจจัยที่ทำให้ผู้กู้จ่ายหนี้ไม่ได้และผิดนัดชำระหนี้ กยศ. จึงปรับลดอัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ลงเหลือ 7.5% ต่อปี รวมทั้งในช่วงวิกฤติโควิด กยศ. ได้ออกมาตรการแก้ไขหนี้ โดยมีข้อเสนอลดดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ให้ถึง 100% แต่ปัญหาในทางปฏิบัติของมาตรการนี้ คือ การจะได้ลดดอกเบี้ยผิดนัด ผู้กู้จะต้องนำเงินมาชำระหนี้ทั้งก้อนเพื่อปิดบัญชี ซึ่งผู้กู้ส่วนใหญ่ซึ่งฐานะไม่ดีไม่มีเงินออม จึงไม่สามารถหาเงินก้อนมาปิดบัญชีได้ และทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาหนี้ได้
8.ปัญหาหนี้ กยศ. เกี่ยวข้องกับประชาชน 6.4 ล้านราย แบ่งเป็นผู้กู้ 3.6 ล้านรายและผู้ค้ำประกัน 2.8 ล้านราย ปัญหาเร่งด่วนคือ กลุ่มลูกหนี้คดีแดงกว่า 1.2 ล้านรายที่มีคำพิพากษาแล้ว และอยู่ระหว่างบังคับคดี เมื่อคดีถึงที่สุดและศาลได้มีคำพิพากษาแล้ว กยศ. มองว่าไม่สามารถผ่อนปรนให้จ่ายน้อยกว่าคำพิพากษา เพราะอาจถูกมองว่าทำให้รัฐเสียหาย (กลัว ม.157) (แต่การที่ไม่ตัดสินใจ ในที่สุดก็อาจจะมีผลเสียหายต่อรัฐเช่นกัน)
ซึ่งปกติเมื่อคดีดำเนินมาถึงจุดนี้ ดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้จะสูงขึ้นจากเงินต้น 3-4 เท่าตัว ถ้าไม่สามารถผ่อนปรนลดดอกเบี้ยผิดนัดที่มีจำนวนสูงมากได้ ลูกหนี้กลุ่มนี้ก็ไปต่อได้ยาก เพราะลูกหนี้ไม่สามารถปรับโครงสร้างหนี้และไม่สามารถจ่ายชำระหนี้ได้ เมื่อปรับหนี้ให้ลูกหนี้ไม่ได้ กยศ. ก็ต้องไล่เบี้ยกับผู้ค้ำประกัน ทำให้ผู้ค้ำประกันลำบาก
อย่างไรก็ดี ในข้อเท็จจริง มีกรณีที่ กยศ. ยอมรับชำระที่น้อยกว่าคำพิพากษา แต่เป็นกรณีที่จ่ายชำระหนี้ปิดจบในครั้งเดียว ซึ่งหมายความว่า กยศ. สามารถผ่อนปรนให้ชำระหนี้น้อยกว่าคำพิพากษาของศาลได้ ปัญหาจึงอาจจะไม่ได้อยู่ที่ยอมรับยอดหนี้ที่ต่ำกว่าศาลพิพากษาไม่ได้ แต่อยู่ที่ กยศ. เน้นการชำระหนี้ปิดบัญชีให้จบในคราวเดียว ทำให้ผู้กู้ส่วนใหญ่ไม่สามารถแก้ปัญหาหนี้ได้ ซึ่งจริง ๆ แล้วการไกล่เกลี่ยเพื่อแก้ปัญหาหนี้สามารถเกิดขึ้นได้ทุกขั้นตอน แม้แต่ในขั้นตอนบังคับคดีแล้ว ดังนั้น สิ่งที่ กยศ. ควรจะมุ่งให้ได้รับชำระคืนคือส่วนของเงินต้น ไม่ใช่ส่วนของดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้
9.สุดท้าย ปัญหาสำคัญอีกเรื่องที่ทำให้จ่ายชำระหนี้คืนไม่ได้ คือ เมื่อผู้กู้จบการศึกษาแล้วปรากฏว่าไม่มีงานทำ หรือรายได้ไม่สูงขึ้น ปัญหาการไม่สามารถชำระหนี้ของผู้กู้จะเห็นชัดเจนในกลุ่มที่เมื่อจบการศึกษาแล้วไม่มีงานทำ หรือได้งานทำไม่ตรงสาขา หรือ กรณีที่แม้จะมีงานทำ เงินเดือนที่ได้ไม่ได้ปรับสูงขึ้นเมื่อเทียบกับกรณีที่ไม่ได้กู้ กยศ. เรียนปริญญา เรื่องนี้เป็นปัญหาในภาพใหญ่ของระบบการศึกษาไทยที่ผู้กู้ยังมีค่านิยมว่าต้องมีปริญญา และคนไทยยังขาดข้อมูลที่บอกว่าเรียนที่ไหนจะได้งานทำ เรียนที่ไหนมีโอกาสที่จะหางานได้น้อย ผู้กู้จำนวนไม่น้อยเห็นว่า ถ้ามีโอกาสเลือกใหม่ได้ ถ้ารู้ว่าเรียนแล้วตกงาน เค้าจะไม่กู้ กยศ. เพื่อเรียน
–แนวทางในการแก้ปัญหา
เพื่อให้การแก้ปัญหาเป็นไปอย่างเป็นระบบและมีทิศทางที่ชัดเจนจำเป็นต้องกำหนดหลักการสำคัญที่ต้องคำนึงถึง (guiding principles) สำหรับการแก้ไขปัญหาหนี้ของ กยศ. ซึ่งมีอย่างน้อย 4 ข้อดังต่อไปนี้
1.กยศ.ต้องได้รับชำระเงินต้นคืนอย่างครบถ้วน เพื่อส่งต่อให้เด็กรุ่นต่อไปให้สามารถกู้ไปใช้ในการศึกษาต่อ
2.การออกแบบแผนการชำระหนี้คืนของ กยศ. จะต้องคำนึงถึงความสามารถในการชำระคืนของผู้กู้ โดยจะต้องเป็นแผนการชำระหนี้ที่ผ่อนปรนและอยู่ในวิสัยที่ปฏิบัติได้จริง กล่าวคือ มีระยะเวลาผ่อนชำระหนี้ที่ยาวเพียงพอ
3.ประชาชนที่เป็นผู้กู้แต่ละรายที่มีพื้นเพที่มาและลักษณะที่แตกต่างกัน ผู้กู้ต้องสามารถที่จะเลือกแผนการผ่อนชำระหนี้ที่เหมาะสมกับตนเอง (กยศ. ไม่สามารถมีแผนชำระหนี้แบบเดียวดังเช่นปัจจุบัน ไม่สามารถตัดเสื้อตัวเดียวให้คนใส่ทั้งประเทศ)
4.มีความสำคัญและจำเป็นอย่างมากที่จะต้องสร้างกลไกที่จะส่งเสริมให้ผู้กู้มีวินัยและเอื้อให้ผู้กู้มีการผ่อนชำระหนี้ได้อย่างต่อเนื่อง รวมทั้งในกรณีที่ผู้กู้มีศักยภาพ ผู้กู้ต้องสามารถชำระปิดจบหนี้ได้เร็วกว่าแผนชำระหนี้ปกติ นอกจากนี้ ควรมีข้อมูลที่เพียงพอสำหรับผู้กู้เพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจศึกษาต่อด้วย
( เป็นส่วนหนึ่งของบทความ “ข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ปัญหาหนี้ค้างชำระของ กยศ.” อ่านฉบับเต็มได้ที่ https://www.bot.or.th/Thai/ResearchAndPublications/articles/Pages/Article_23Jun2021.aspx )
